Polska, Niemcy i Rosja to państwa, które w przeszłości wiele łączyło i wiele dzieliło. Społeczeństwa każdego z nich mają za sobą doświadczenia niedemokratycznych ustrojów politycznych. W przypadku Rosji i Niemiec trudno zapomnieć o funkcjonowaniu w ich reżimach zbrodniczych totalitaryzmów, które przełożyły się na wzajemne stosunki między wszystkimi trzema państwami, ale również na relacje międzynarodowe.

Głowa państwa

Te trzy państwa w różnych okresach i w odmiennych formach przeszły również procesy demokratyzacyjne, rozpoczęły budowę społeczeństwa obywatelskiego i weszły na drogę transformacji ustrojowej. W przypadku Polski i Niemiec organy decyzyjne zdecydowały się na wprowadzenie parlamentarnych modeli demokracji przedstawicielskiej, uznając, że doświadczenie historyczne, w przypadku zbyt dużej władzy prezydenta, mogłoby ponownie doprowadzić do monowładzy i skupienia wszystkich instrumentów rządzenia w rękach jednostki. Nie można zapominać, że kryzys struktur demokratycznych, rywalizacja w obrębie systemu partyjnego i powszechne wybory w III Rzeszy doprowadziły Adolfa Hitlera do władzy. Dlatego niemiecka ustawa zasadnicza, przyjęta w 1949 r. i skonstruowana przy współpracy mocarstw okupacyjnych, wprowadzała ograniczone uprawnienia prezydenta federacji wybieranego przez parlament. Co ciekawe, w niemieckiej ustawie zasadniczej nie przewidziano takiej formy demokracji bezpośredniej, jak referendum.

Doświadczenia autorytarne w Polsce również zaowocowały rozwiązaniami konstytucyjnymi. Uchwalona w 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej wprowadziła rozwiązania prawne rozpraszające kompetencje władzy wykonawczej między wybieranego w wyborach powszechnych prezydenta i reprezentującą większość parlamentarną i odpowiedzialną przed sejmem Radę Ministrów. Prezydent został wyposażony w tzw. kompetencje negatywne, możliwość blokowania antydemokratycznych i niekorzystnych dla obywateli zmian w prawie. Został również obsadzony w charakterze strażnika konstytucji.

R14FZ3Y6q4ttG1

Zdjęcie przedstawia starszego mężczyznę. Ma pociągłą twarz ze zmarszczkami, jest łysiejący, ma krótkie, jasne włosy oraz niebieskie oczy. Ubrany jest w garnitur z ciemnym krawatem w jasne kropki.

Inny model demokratyzacji przyjęli politycy decydujący o reżimie politycznym Federacji Rosyjskiej. Model ten określany jest jako semiprezydencjalizm wschodnioeuropejski. Wprowadza on bardzo silną pozycję prezydenta. Trudno, zgodnie z zasadami konstytucyjnymi, zaliczyć głowę państwa do którejkolwiek z władz. Jest on przede wszystkim zwierzchnikiem władzy wykonawczej, ale równocześnie ma duży wpływ na funkcjonowanie życia publicznego i na podejmowanie decyzji. Może to być jedna z przyczyn ewolucji rosyjskiego semiprezydencjalizmu w kierunku państwa niedemokratycznego. Kolejne nowelizacje konstytucji, na które znaczący wpływ ma silna osobowość prezydenta Władimira Putina, prowadzą w kierunku wzmocnienia pozycji głowy państwa kosztem zarówno premiera, jak i innych władz.

Szef rządu

R1agClk8duc7L1

Zdjęcie przedstawia nowoczesny, kilkupoziomowy budynek ze szklaną elewacją i elementami z białych płyt. Przed budynkiem znajduje się betonowy plac oraz abstrakcyjna rzeźba.

W Polsce i Niemczech sposób powoływania Rady Ministrów jest porównywalny, ale pozycja kanclerza Niemiec jest silniejsza niż Prezesa Rady Ministrów w Polsce. Rola kanclerza Niemiec, podobnie jak polskiego premiera, zależy od składu parlamentu. To Bundestag w Niemczech i polski sejm decydują o udzieleniu wotum zaufaniawotum zaufaniawotum zaufania i składzie tego organu władzy wykonawczej. W przypadku Niemiec, twórcy ustawy zasadniczej zracjonalizowali system parlamentarny dzięki mechanizmom stabilizującym system polityczny, co oznacza uodpornienie go na kryzysy gabinetowe i zabezpieczenie rządu przed zbyt łatwym odwołaniem. W tym celu wprowadzono m.in. konstruktywne wotum nieufnościwotum nieufnościwotum nieufności. Podobne mechanizmy racjonalizowania systemu parlamentarnego zostały wprowadzone również w polskiej konstytucji. Jej twórcy także zdecydowali o wprowadzeniu mechanizmu odwołania urzędującego premiera, a więc i rządu, z równoczesnym powołaniem jego następcy. Celem tych rozwiązań jest skrócenie okresu braku kierownika egzekutywy na scenie politycznej. Przy takich rozwiązaniach decyzje opozycji o próbach zmiany na stanowisku premiera są bardziej przemyślane i odpowiedzialne. Partie opozycyjne mają niewielką szansę na objęcie teki premiera, a równocześnie obywatele nie mają poczucia braku premiera odpowiedzialnego za podejmowane decyzje. Rozwiązania prawne w Rosji są odmienne. O kandydaturze na premiera decyduje prezydent, a szef rządu przed nim odpowiada.

Rząd

Procedury powoływania rządu w regulacjach prawnych państw demokratycznych muszą przewidywać brak poparcia dla kandydata na szefa rządu. Niemiecka ustawa zasadnicza przewiduje trzy następujące po sobie procedury powołania kanclerza federalnego, przy czym druga jest uruchamiana po niepowodzeniu pierwszej, a trzecia po niepowodzeniu drugiej. Podobna sytuacja, tzw. procedura trzech kroków, dotyczy procedury powołania premiera w Polsce. Teoretycznie w przypadku Rosji również można mówić o trzech podejściach do obsadzenia funkcji premiera, ale w każdym z nich inicjatywa należy do prezydenta.

W niemieckich rozwiązaniach prawnych prezydent wskazuje kandydata na kanclerza federalnego, który jest wybierany – bez debaty – bezwzględną większościąwiększość bezwzględnabezwzględną większością ogólnej liczby członków Bundestagu. Prezydent federalny zgłasza kandydata, którego partia uzyskała najwięcej mandatów w parlamencie i który może liczyć na poparcie większości parlamentarnej. Zgodnie z prawem nie jest do tego zobowiązany, ale ewentualne uzgodnienia koalicyjne są dokonywane poza prezydentem, a jemu zostaje przedstawiony kandydat dający gwarancję stabilności. Jeśli nie uzyska on bezwzględnej większości, kolejnego kandydata może zgłosić grupa licząca 1/4 deputowanych lub frakcja partyjna. W tej procedurze kandydat, aby objąć funkcję kanclerza, również musi uzyskać większość bezwzględną. Kiedy i tym razem nie uda się powołać szefa rządu, rozpoczyna się trzeci etap procedury. Jeśli w terminie 14 dni nie dojdzie do wyboru kanclerza, to zgodnie z niemiecką ustawą zasadniczą niezwłocznie zarządzane jest nowe głosowanie, podczas którego zostaje wybrany ten kandydat, który otrzyma najwięcej głosów. W ostatniej procedurze możliwe są dwa warianty:

R1CTVBzd8WDCo1

Zdjęcie przedstawia pomieszczenie, w którym stoi długi, drewniany stół. Stoją przy nim jasne krzesła. Na stole stoją mikrofony oraz szklanki. W tle widoczne są flagi Polski oraz Unii Europejskiej, na ścianie wisi polskie godło, czyli biały orzeł na czerwonym tle. Po bokach wiszą lustra. Po lewej stronie pomieszczenia są okna.

Podobne rozwiązania, noszące nazwę „procedury trzech kroków”, zostały wpisane w Konstytucję RP. Tak samo jak w Niemczech, pierwszy krok należy do prezydenta, który desygnuje kandydata na premiera. Zwyczajowo jest to polityk wskazany przez partię mającą największą liczbę mandatów w sejmie. Musi on jednak uzyskać wotum zaufania wyrażone bezwzględną większością głosów. Jeżeli partii zwycięskiej nie uda się zdobyć większości dla swojego kandydata, inicjatywa przechodzi na stronę sejmu. To posłowie wysuwają swojego kandydata na premiera, który podobnie jak w kroku pierwszym, musi uzyskać bezwzględną większość głosów. Nie jest to łatwe, ponieważ w drugim kroku, teoretycznie, kandydat będzie wywodził się z opozycji parlamentarnej. W praktyce parlamentarnej, tak samo jak w Niemczech, tego typu sytuacja jeszcze się nie zdarzyła, żeby po wyborach nie udało się w pierwszym kroku uzyskać rządowi wotum zaufania.

W trzecim kroku, zgodnie z polską konstytucją, inicjatywa wraca do prezydenta. Tym razem nie jest on ograniczony żadnymi zwyczajami i może desygnować kandydata na premiera całkowicie dowolnie, choć powinien zrobić to zgodnie z logiką uzyskania możliwej większości parlamentarnej. W trzecim kroku do uzyskania wotum zaufania potrzebna jest zwykła większość głosówwiększość zwykłazwykła większość głosów, co może doprowadzić do powstania rządu mniejszościowegorząd mniejszościowyrządu mniejszościowego. Jeśli i ten krok zakończy się niepowodzeniem, Prezydent RP skraca kadencję parlamentu i rozpisuje nowe wybory.

W przypadku obu państw bardzo duży wpływ na ostateczne powołanie szefa rządu ma parlament. To przed nim Rada Ministrów z premierem/kanclerzem na czele ponosi odpowiedzialność politycznąodpowiedzialność politycznaodpowiedzialność polityczną. Rola prezydenta jest ograniczona do proponowania kandydata, powołania na jego wniosek składu Rady Ministrów i przyjęcia przysięgi od członków nowo powołanego rządu. Prezydent Niemiec ma prawo odrzucenia kandydatury ministra, jeśli są do tego podstawy prawne.

Odmiennie sposób kształtowania Rady Ministrów reguluje Konstytucja Federacji Rosyjskiej. Decydującą rolę w powoływaniu rządu ma prezydent. Potrzebna jest zgoda Dumy Państwowej, ale ogranicza się ona wyłącznie do akceptowania lub odrzucania propozycji prezydenta. Nie ma możliwości zgłaszania własnego kandydata. Poza tym trzykrotne odrzucenie przez Dumę kandydata przedstawionego przez prezydenta może doprowadzić do skrócenia kadencji Dumy i rozpisania nowych wyborów parlamentarnych. Zgodnie z najnowszą zmianą konstytucji prezydent może również samodzielnie wyznaczyć premiera, nie pytając Dumy o zgodę. Rząd nie musi być odzwierciedleniem układu sił politycznych w Dumie, przeciwnie do systemów parlamentarnych, gdzie szefem rządu zostaje lider partii zwycięskiej lub osoba przez tę partię wskazana. W Rosji premier powinien cieszyć się przede wszystkim zaufaniem prezydenta.

RnRUT9pmkOj2w1

Zdjęcie przedstawia podłużne pomieszczenie z dwoma rzędami drewnianych ław. Siedzą przy nich mężczyźni w garniturach. Na ławach leżą dokumenty oraz stoją mikrofony. Na ścianach widoczna jest sztukateria, nad ławami wiszą kryształowe żyrandole. W tle widoczna jest flaga Rosji oraz wiszące na ścianie godło w postaci dwugłowego, złotego orła.

Premier powoływany jest w ciągu dwóch tygodni po objęciu urzędu przez nowo wybranego prezydenta lub dymisji poprzedniego rządu. Po wyborze premiera ten w ciągu tygodnia przedstawia prezydentowi wnioski w sprawie struktury federalnych organów władzy wykonawczej, a następnie kandydatów na członków rządu. Prezydent dokonuje ich nominacji w formie dekretu. Do premiera należy określenie podstawowych kierunków działalności rządu oraz organizowanie jego prac. Ostatnia nowelizacja konstytucji wzmocniła i w tym obszarze kompetencje prezydenta, który uzyskał prawo do ogólnego kierowania pracami rządu. Premier nie będzie już wyznaczał kierunków pracy gabinetu, a tylko organizował jego funkcjonowanie w oparciu o polecenia prezydenta.

Warto również podkreślić, że w każdym z trzech państw zmiany w rządzie są dokonywane przez prezydenta. W przypadku Niemiec i Polski zmiany te są odzwierciedleniem rozmów koalicyjnych w obrębie partii rządzących, a wnioskuje o nich szef rządu. W Rosji decyzję podejmuje prezydent.

Nie można zapominać, że zarówno w przypadku Polski, jak i Niemiec, ostateczny kształt Rady Ministrów jest efektem porozumień w obrębie koalicji rządowejkoalicja rządowakoalicji rządowej. Sytuacje, w których wszyscy członkowie gabinetu pochodzą z jednej partii/jednego obozu, należą do rzadkości.

Różnice między tymi dwoma państwami w kształtowaniu składu rządu wynikają z kolejności działań. W Polsce prezydent zaprzysięga skład rządu przed sejmowym głosowaniem nad wotum zaufania, w Niemczech Bundestag głosuje nad wotum zaufania dla kanclerza. Różnice te wpływają na poziom kompetencji i odpowiedzialności premiera w Polsce i kanclerza w Niemczech. W Polsce za działania rządu odpowiada sam premier jako jego lider, ale do odpowiedzialności można powołać także poszczególnych ministrów.

Stąd mamy dwie procedury, które mogą być wykorzystywane przez opozycję dla kontrolowania poczynań rządu. Jedna to konstruktywne wotum nieufnościkonstruktywne wotum nieufnościkonstruktywne wotum nieufności wobec premiera, trudne do przeprowadzenia, ale którego skutkiem jest dymisja całej Rady Ministrów. Drugie to wotum nieufności wobec poszczególnych ministrów, często wykorzystywane, aby zwrócić uwagę opinii publicznej na źle działający obszar państwa i wskazać osobę za to odpowiedzialną. Ta procedura może zostać wykorzystana przez premiera do wymiany niewygodnego ministra, ponieważ jej konsekwencją jest możliwość, znów w porozumieniu z prezydentem, wprowadzenia do ministerstwa osoby bardziej kompetentnej.

Inny sposób zmiany kierowników resortów to decyzje wewnątrz obozu rządzącego i rekonstrukcja rządu, która najczęściej odbywa się po porozumieniu wewnątrz partii/koalicji rządzącej przy współpracy z prezydentem. To prezydent na wniosek premiera dokonuje odwołania ministra i powołania jego następcy. Nie ma jednak prawnych regulacji, które dawałyby mu możliwość wpływu na personalne decyzje premiera.

W przypadku Niemiec proces powoływania rządu następuje po uzyskaniu przez kanclerza federalnego wotum zaufania. Obsadzanie stanowisk ministrów następuje na wniosek kanclerza. Zgodnie z zasadami prawa, o liczbie, zakresie działania i obsadzie personalnej stanowisk ministerialnych decyduje osobiście kanclerz. Wskazuje to na wzmocnienie pozycji szefa rządu, ale z drugiej strony przy podejmowaniu decyzji napotyka on różne ograniczenia:

• po pierwsze, zgodnie z ustawą zasadniczą, musi powołać trzech ministrów: obrony, finansów i sprawiedliwości;

• po drugie, decyzje związane z obsadą ministerstw są wynikiem ustaleń koalicyjnych jeszcze przed formalnym powołaniem kanclerza;

• po trzecie, prezydent federalny ma prerogatywy związane z możliwością formalnej kontroli obsady stanowisk w rządzie i odmowy powołania ministra, jeśli występowałyby przeszkody natury prawnej.

Kanclerz federalny jednoosobowo ponosi odpowiedzialność przed Bundestagiem za działania rządu. W rozwiązaniach prawnych Republiki Federalnej Niemiec nie przewidziano wotum nieufności wobec poszczególnych ministrów. Może zostać przegłosowane tylko konstruktywne wotum nieufności wobec kanclerza, co jest jednoznaczne z odwołaniem całego rządu federalnego.

Inną pozycję ma rząd w systemie politycznym Rosji. Jest on uważany za przedłużenie urzędu prezydenta. Prezydent powołuje ministrów na wniosek premiera. W tej procedurze nie bierze udziału Duma Państwowa, nie ma również żadnych regulacji mogących ograniczać decyzje personalne prezydenta. Prezydent, również na wniosek premiera, określa strukturę i organizację rządu. Jeśli chodzi o odpowiedzialność rządu, realnie odpowiada on również przede wszystkim przed prezydentem. Występują cztery okoliczności, w których rząd może zostać odwołany:

Słownik