Formy ustroju współczesnych państw
System polityczny Republiki Francuskiej
Scharakteryzujesz główne zasady funkcjonowania semiprezydenckiej formy rządów.
Wyjaśnisz specyfikę relacji parlament -rząd - prezydent na przykładzie Republiki Francuskiej.
Ocenisz znaczenie prawa i praktyki politycznej dla stabilności semiprezydenckiej formy rządów.
Ustrój V Republiki Francuskiej to przykład śmiałej rekonstrukcji systemu rządów - modelu, który nie tylko przetrwał dekady dynamicznych zmian politycznych, ale też ukształtował nową jakość w europejskim konstytucjonalizmie. Nie jest to jedynie kompromis między parlamentaryzmem a prezydencjalizmem - to konstrukcja, która pokazuje, jak prawo może być fundamentem silnej, sprawnej, a zarazem demokratycznej władzy. Francuski system odsłania fascynującą grę między literą konstytucji a praktyką polityczną - grę, w której kluczowe są nie tylko przepisy, ale także osobowości polityczne, historyczny kontekst i zdolność instytucji państwa do adaptacji.
Geneza systemu semiprezydenckiego
W państwach europejskich funkcjonują różne modele demokracji. Najczęściej są to reżimy parlamentarne dopasowane do potrzeb i poziomu kultury politycznej społeczeństwa. Po II wojnie światowej państwa stawały przed problemem budowania na nowo społeczeństwa i demokracji, a także przebudowania konstytucji, aby uporządkować scenę polityczną i wzmocnić władzę wykonawczą. Jednym z państw, które w tym czasie zmieniły konstytucję, była Francja. Doświadczenia rządu Vichy i kolaboracja z III Rzeszą doprowadziły w niej do zmian systemowych. Były one bardziej potrzebne ze względu na potrzebę odcięcia się od kolaborantów niż z powodu niewydolności systemu politycznego. W 1946 r. została uchwalona Konstytucja IV Republiki Francuskiej, wprowadzająca system parlamentarny. Dość szybko okazało się jednak, że powojenne społeczeństwo francuskie jest bardzo podzielone. Dochodziło do konfliktów w parlamencie i wewnątrz partii politycznych. Pojawiały się zjawiska, które stały u podstaw kryzysu demokracji i zwycięstwa ruchów populistycznych w okresie dwudziestolecia międzywojennego. Dlatego, aby wzmocnić pozycję władzy wykonawczej po częstej zmianie rządów, w 1958 r. została uchwalona nowa konstytucja, V Republiki Francuskiej, wprowadzająca system semiprezydencki.
Zarówno okres dwudziestolecia międzywojennego, jak i doświadczenia IV Republiki Francuskiej obnażyły słabość systemów parlamentarnych. Okazało się, że stawianie na reprezentatywność parlamentów i brak mechanizmów zabezpieczających przed naruszeniami konstytucji prowadzą najpierw do niestabilności władzy wykonawczej, a w następstwie do zgody obywateli na ograniczenie demokracji i różne modele autorytaryzmów. Innym powodem wprowadzenia nowych rozwiązań w Europie była chęć pomocy w transformacji demokratycznej państw postkomunistycznych. Stąd dodatek w postaci elementów modelu amerykańskiego, w którym prezydent jest wybierany w wyborach powszechnych. Daje to prawo aktywnego wpływu prezydenta na działania rządu i parlamentu, a zwłaszcza na proces formowania i trwałość gabinetu.
Tradycja europejska w semiprezydencjalizmie to dualizm władzy wykonawczej i konieczność współpracy pomiędzy różnymi ośrodkami władzy. System semiprezydencki jest swoistą hybrydą parlamentaryzmu i prezydencjalizmu. Można uznać, że jest to system „niepełnej unifikacji” legislatywy i egzekutywy, w którym o tym, kto sprawuje realną władzę polityczną decydują wybory prezydenckie, zaś parlamentarne mogą tę władzę osłabić, jeżeli partia polityczna, z której wywodzi się prezydent, przegra.
Semiprezydencjalizm w praktyce
Zgodnie z Konstytucją V Republiki Francuskiej, prezydent jest arbitrem zapewniającym prawidłowe funkcjonowanie władz państwowych oraz ciągłość państwa. Takie kompetencje są dowodem szczególnej pozycji prezydenta w systemie politycznym i oznaczają zwierzchnictwo zarówno wobec parlamentu, jak i wyłonionego przez niego rządu. Prezydent Francji samodzielnie dokonuje oceny stosunków między rządem i parlamentem, i na podstawie tej oceny, po konsultacjach z różnymi stronami sceny politycznej, decyduje o utrzymaniu status quo, rozwiązaniu parlamentu lub dymisji rządu. Ma również prawo podejmowania wszelkich środków, których wymagają okoliczności w sytuacji poważnego i bezpośredniego zagrożenia instytucji republiki, niepodległości państwa, integralności jego terytorium lub wykonywania obowiązków międzynarodowych. Prezydent Francji ma uprawnienia do ogłoszenia referendum, co pozwala mu na ominięcie parlamentu w sprawach, w których trudne byłoby uzyskanie parlamentarnej większości. Te uprawnienia powodują, że pozycja prezydenta Francji jest silniejsza niż w klasycznym prezydencjalizmie (w USA prezydent nie pełni funkcji arbitra, nie może rozwiązać parlamentu).
Z kolei, w porównaniu z systemem parlamentarnym, pozycja parlamentu i rządu osłabła. Zgromadzenie Narodowe we Francji może uchwalać ustawy tylko w ściśle określonych, limitowanych dziedzinach. Poza obszarami będącymi w kompetencjach parlamentu część ustawodawstwa należy do rządu. Wprowadzenie zasady podwójnej odpowiedzialności rządu powoduje, że we francuskim semiprezydencjalizmie decyzje mogą być podejmowane bardziej elastycznie. Kryzys parlamentarny może być rozwiązany przez dymisję niepopularnego rządu, który pełni rolę bufora wobec prezydenta. Do dymisji rządu może doprowadzić zarówno większość parlamentarna, jak i prezydent z własnej inicjatywy. W ten sposób może zostać osłabiona jedna z najważniejszych zasad semiprezydencjalizmu, która dopuszcza przewodniczenie rządowi przez osobę, która nie odpowiada politycznie przed parlamentem.
Poniższy schemat przedstawia ustrój polityczny Francji:
Zapoznaj się z poniższym fragmentem ustawy zasadniczej i rozwiąż ćwiczenia 2 i 3.
(…)Art. 9. Prezydent (…) przewodniczy Radzie Ministrów.
Art. 21. Premier kieruje działalnością Rządu. (…)
Art. 24. 1. Parlament uchwala ustawy. Kontroluje działalność Rządu. Ocenia jego politykę.
2. Parlament składa się ze Zgromadzenia Narodowego i Senatu.
3. Deputowani do Zgromadzenia Narodowego (…) są wybierani w wyborach bezpośrednich.
4. Senat (…) wybierany jest w wyborach pośrednich. (…)
Art. 39. 1. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje zarówno Premierowi, jak i członkom Parlamentu.
2. Rządowe projekty ustaw są rozpatrywane przez Radę Ministrów (…) i wnoszone do prezydium jednej z izb. (…)
Art. 45.1. Każdy rządowy lub parlamentarny projekt ustawy jest rozpatrywany kolejno przez obie izby Parlamentu w celu przyjęcia tekstu w tym samym brzmieniu. (…)
Źródło: (…), dostępny w internecie: biblioteka.sejm.gov.pl [dostęp 14.07.2020].
Zapoznaj się z tekstem, a następnie wykonaj ćwiczenie.
Konstytucja Republiki Francuskiej (…)Artykuł 8
Prezydent Republiki powołuje premiera. Decyzję o odwołaniu go z funkcji podejmuje w wyniku złożenia przez premiera dymisji rządu.
Na wniosek premiera powołuje innych członków rządu i ich odwołuje.Artykuł 9
Prezydent Republiki przewodniczy Radzie Ministrów.
Źródło: Konstytucja Republiki Francuskiej (…), dostępny w internecie: libr.sejm.gov.pl [dostęp 4.05.2021].
Semiprezydencjalizm - konsensualny, czy rywalizacyjny model demokracji?
System semiprezydencki V Republiki Francuskiej został uznany za wzorcowy. Przedstawione powyżej założenia normatywne można zaobserwować w praktyce politycznej tego państwa. Jej cechą charakterystyczną jest dominacja prezydenta nad parlamentem, premierem i rządem. Możliwość skrócenia kadencji parlamentu jest traktowana jako środek pozwalający na osłabienie antyprezydenckiej opozycji. Do 2002 r. w Konstytucji V Republiki Francuskiej istniała nierówność kadencji prezydenta (siedem lat) i parlamentu (pięć lat). Zwiększało to prawdopodobieństwo kohabitacji, kiedy to prezydent i parlament byli z dwóch konkurujących obozów politycznych. W takich sytuacjach widoczna była bardzo wyraźna przewaga prezydenta. Tego typu działanie, zmierzające do zmiany sytuacji politycznej poprzez kolejne wybory parlamentarne i doprowadzenie do przewagi własnego obozu politycznego, dwukrotnie zastosował pochodzący z partii socjalistycznej prezydent François Mitterand.
W obu przypadkach, po przyspieszonych wyborach parlamentarnych, kohabitacja dwóch różnych obozów przekształcała się w rządy jednego z nich, tego, z którego wywodził się prezydent. Kolejne próby przełamania kohabitacji, nie zawsze skuteczne, przeprowadzał również wywodzący się z partii gaullistowskiej prezydent Jacques Chirac, który w 2002 roku razem ze swoim obozem politycznym wygrał w równoległych wyborach prezydenckich i parlamentarnych. Dokonali oni zmiany konstytucji, skracając kadencję prezydenta do pięciu lat (zrównując ją z długością kadencji parlamentu). Zmieniło to praktykę polityczną, nie ograniczając normatywnych uprawnień prezydenta.
Możliwość i praktyka powoływania rządu również świadczy o przewadze głowy państwa w obrębie władzy wykonawczej. Premierzy francuscy nie potrafili osiągnąć pozycji liderów politycznych kierujących autonomicznie rządem, mimo dysponowania licznymi zasobami politycznymi, choć często funkcja premiera była dla nich wstępem do prezydentury.
Charakterystyka semiprezydenckiej formy rządów
- Nazwa kategorii: główne cechy systemu semiprezydenckiego{value=40}
- Nazwa kategorii: dualizm władzy wykonawczej rozdzielonej między prezydenta i gabinet na czele z premierem{value=35}
- Nazwa kategorii: wybór prezydenta w wyborach powszechnych lub przez specjalnie powołane w tym celu kolegium elektorów{value=35}
- Nazwa kategorii: określone konstytucyjnie i niezależne od układu władzy kompetencje przypisane prezydentowi{value=35}
- Nazwa kategorii: możliwość podejmowania niezależnych decyzji w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej{value=30}
- Nazwa kategorii: powoływanie i odwoływanie premiera oraz ministrów{value=30}
- Nazwa kategorii: prawo przedterminowego skrócenia kadencji parlamentu{value=30}
- Nazwa kategorii: brak odpowiedzialności politycznej przed parlamentem za podejmowane decyzje,ale istnieje odpowiedzialność przed wyborcami{value=30}
- Nazwa kategorii: odpowiedzialność prawna za naruszenie konstytucji (impeachment){value=30} Koniec elementów należących do kategorii określone konstytucyjnie i niezależne od układu władzy kompetencje przypisane prezydentowi{value=35}
- Nazwa kategorii: podwójna odpowiedzialność rządu, który ponosi odpowiedzialność polityczną przed parlamentem (wotum nieufności) oraz przed prezydentem (prawo zdymisjonowania gabinetu){value=35} Koniec elementów należących do kategorii główne cechy systemu semiprezydenckiego{value=40}
- Elementy należące do kategorii główne cechy systemu semiprezydenckiego{value=40}
- Elementy należące do kategorii określone konstytucyjnie i niezależne od układu władzy kompetencje przypisane prezydentowi{value=35}
Zapoznaj się z miniwykładem prof. Roberta Alberskiego na temat funkcjonowania systemu semiprezydenckiego we Francji i wykonaj zadanie.
Film dostępny pod adresem /preview/resource/RuR4ErVbEPMNi
Nagranie filmowe lekcji pod tytułem Cechy systemu semiprezydenckiego we Francji.
Zapoznaj się z miniwykładem prof. Roberta Alberskiego na temat koabitacji we Francji i innych krajach Europy. Następnie wykonaj zadanie.
Film dostępny pod adresem /preview/resource/R1EToJMCY57PK
Nagranie filmowe lekcji pod tytułem Koabitacja dobra i zła.
Semiprezydencjalizm w Europie
Powyższe cechy systemu semiprezydenckiego są charakterystyczne dla trzech państw europejskich. Głównym państwem, na którym oparto przedstawiony model, jest V Republika Francuska; dwa pozostałe to Finlandia przed 2000 r. i Portugalia po zmianach konstytucji w 1982 r. System ten przejął z czystego prezydencjalizmu cechę w postaci określonej prawnie i niezależnej od woli parlamentu kadencji urzędującego prezydenta. Jest on aktywnym podmiotem polityki, na co wskazuje przede wszystkim faktyczne przewodnictwo nad pracami rządu oraz brak odpowiedzialności politycznej głowy państwa przed parlamentem. Z drugiej strony z modelu parlamentarnego zaczerpnięto m.in. wyodrębnienie funkcji premiera, który normatywnie przewodzi gabinetowi. Inną cechą parlamentaryzmu jest możliwość skrócenia kadencji parlamentu i zdymisjonowanie premiera oraz rządu decyzją prezydenta, bez potrzeby szukania poparcia w parlamencie. Jest to dyskrecjonalne uprawnienie głowy państwa, co oznacza, że korzysta z niego tylko wówczas, kiedy uzna, że taka decyzja jest konieczna. Istnieje również możliwość obalenia rządu przez parlament poprzez uchwalenie wotum nieufności. Współpraca pomiędzy przedstawicielami władzy wykonawczej w semiprezydencjalizmie występuje zawsze, jeśli jej przedstawiciele są z tego samego obozu politycznego. W takiej sytuacji wyraźną przewagę ma jednak prezydent, który w swoich decyzjach jest uzależniony od przychylności większości parlamentarnej. W sytuacji różnic partyjnych i braku poparcia większości parlamentarnej dla prezydenta realna władza przechodzi w ręce premiera. Oznacza to, że w takiej sytuacji reżim semiprezydencki ulega znaczącym przekształceniom i de facto przypomina klasyczny parlamentaryzm.
Według intencji twórców system semiprezydencki miał być reżimem politycznym, w którym głowa państwa nie jest związana z żadnym ugrupowaniem i może pełnić funkcję mediatora w sporach międzypartyjnych. W rzeczywistości, poza Charles’em de Gaulle'em, twórcą systemu i zwolennikiem arbitralnego modelu prezydentury, nie stała się normą. Wręcz przeciwnie, od czasów Georges'a Pompidou poczynając, kolejni prezydenci Francji byli liderami partii politycznych. Tego typu praktyka zawęża możliwość odgrywania przez prezydenta roli aktywnego podmiotu politycznego i wymusza ewolucję w kierunku zracjonalizowanego parlamentaryzmu. Zgodnie z oceną Arenda Lijpharta i Maurice'a Duvergera, system francuski nie jest syntezą prezydencjalizmu i parlamentaryzmu, ale „alternacją pomiędzy prezydencjalną i parlamentarną fazą rozwoju politycznego”.
Mapa przedstawiająca państwa z semiprezydencką formą rządów w Europie.
Podsumowanie
Semiprezydencka forma państwa łączy cechy systemu parlamentarnego i prezydenckiego. Charakteryzuje się istnieniem dwóch ośrodków władzy wykonawczej: prezydenta, wybieranego w wyborach powszechnych oraz rządu, na czele z premierem, odpowiedzialnego przed parlamentem. Prezydent pełni istotną rolę polityczną - zwłaszcza w zakresie polityki zagranicznej i obronnej - lecz realna równowaga miedzy nim a premierem zależy od układu sił politycznych. W przypadku tzw. koabitacji, gdy prezydent i premier reprezentują różne opcje polityczne. System ten umożliwia elastyczne zarządzanie państwem, ale jednocześnie rodzi ryzyko napięć kompetencyjnych i niejednoznaczność w zakresie odpowiedzialności politycznej. Francja, jako klasyczny przykład semiprezydencjalizmu, udowodniła, że silna egzekutywa może istnieć w parze z demokracją. V Republika to ustrój w którym instytucje państwa nie są jedynie abstrakcyjnymi tworami prawa - są narzędziem sprawczości politycznej. Prezydent nie tylko ucieleśnia ciągłość państwa, lecz często odgrywa kluczową rolę w momentach przełomowych: od podejmowania decyzji o wojnie i pokoju po kształtowanie strategicznego kierunku kraju. To właśnie we Francji widzimy, jak architektura ustrojowa może wzmacniać przywództwo i nadawać państwu wyrazistą dynamikę polityczną - zarówno wewnętrznie, jak i na zewnątrz.
Zapoznaj się z tekstem i wykonaj polecenia.
(…) w systemie politycznym V Republiki FrancuskiejPunktem wyjścia powinno być założenie, że tego typu układ polityczny charakteryzuje zasadniczo system semiprezydencki, który w porównaniu do modelu parlamentarno‑gabinetowego w istotnej mierze dowartościowuje pozycję głowy państwa, a przez to może stwarzać rozliczne trudności związane z praktyką funkcjonowania politycznie niejednorodnej egzekutywy. Klasyczny system parlamentarno‑gabinetowy – ze względu na polityczną neutralizację głowy państwa – jest narażony w dużo mniejszym stopniu na tego rodzaju niebezpieczeństwa. Innymi słowy, pochodzenie prezydenta i premiera z dwóch obozów politycznych nie musi komplikować zjawiska… Niezbędne jest do tego wystąpienie odpowiednich przesłanek wynikających wprost z konkretnych przepisów obowiązującej konstytucji. Problem ten pojawia się jednak nie tylko na tle osobistych animozji pomiędzy prezydentem a premierem, ale przede wszystkim wynika ze specyficznych rozwiązań ustrojowych.
Źródło: Łukasz Jakubiak, (…) w systemie politycznym V Republiki Francuskiej, Kraków 2010, s. 11.
Słownik
dualizm egzekutywy jest jedną z zasad, które obowiązują w ustrojach demokratycznych, zwłaszcza w tych o charakterze parlamentarno‑gabinetowym, zgodnie z którą władza wykonawcza dzieli się na rząd i prezydenta; przyczyną takiej taktyki jest niedopuszczenie do zapędów dyktatorskich którejś ze stron
sytuacja w polityce, w której rząd i prezydent pochodzą z przeciwnych obozów i współrządzą mimo reprezentowania odmiennych opcji politycznych
styl uprawiania polityki, którego istotą jest poszukiwanie rozwiązań zadowalających wszystkich obejmowanych skutkami podejmowanych decyzji; według Arenda Lijpharta styl ten uwarunkowany jest przede wszystkim postawą, jaką prezentują elity polityczne (przywódcy i liderzy partyjni)
wstrzymanie aktu prawnego
system polityczny, w którym poza przewagą legislatywy nad egzekutywą, prezydent jest wybierany w wyborach powszechnych