Proces legislacyjny

Proces legislacyjny stanowi kluczowy mechanizm kształtowania porządku prawnego i odzwierciedla dynamikę życia politycznego państwa. To wieloetapowy ciąg działań, w którym projekt ustawy przechodzi drogę od koncepcji i debaty publicznej, przez dyskusję w izbach parlamentu, aż po ostateczne przyjęcie i wejście w życie. Każdy etap tego procesu jest nie tylko formalnością, lecz także przestrzenią ścierania się różnych wizji, interesów i argumentów.

Procedurę ustawodawczą w sejmie, czyli sposób postępowania z wniesionym projektem, określają Konstytucja RP i Regulamin Sejmu RP.

Inicjatywa ustawodawcza to uprawnienie wskazanych w Konstytucji RP podmiotów do przedkładania władzy ustawodawczej projektów ustaw. Skorzystanie z tego uprawnienia oznacza, że sejm zobowiązany jest zająć się projektem i rozpatrzyć go w przewidzianym w konstytucji trybie.

Czy znasz wyrażenie wnieść projekt do laski marszałkowskiej? To potoczne określenie oznaczające przekazanie projektu ustawy przez wnioskodawców marszałkowi sejmu, czyli dokonanie inicjatywy ustawodawczej.

Kiedyś sądzono, że w dawnych laskach marszałkowskich istniały specjalne otwory, w które można było włożyć spisane projekty aktów prawnych, ten pogląd nie znalazł jednak potwierdzenia. Laska marszałkowska to symbol władzy i godności marszałka. Używana jest przy otwieraniu i zamykaniu sesji, jej obecność na sali plenarnej świadczy o trwających obradach. Dawniej służyła również do uciszania burzliwie obradujących posłów, dziś służą do tego badziej skuteczne metody.

Konstytucja RP wskazuje podmioty, które są uprawnione do wystąpienia z inicjatywą ustawodawczą:

W zależności od tego, który z tych podmiotów wystąpił z inicjatywą ustawodawczą, projekt ustawy określany jest jako odpowiednio prezydencki, rządowy, senacki, poselski lub obywatelski (obywatelska inicjatywa ustawodawcza lub tzw. inicjatywa ludowa).

W dwóch przypadkach prawo inicjatywy ustawodawczej ulega ograniczeniu. Dotyczy to ustaw o wyjątkowo dużym znaczeniu dla funkcjonowania państwa - projektu ustawy budżetowej oraz projektu ustawy o zmianie konstytucji. W przypadku projektu ustawy budżetowej oraz ustaw, które bezpośrednio wyznaczają sytuację finansów państwowych, mamy do czynienia z tzw. monopolem inicjatywy ustawodawczej przysługującym Radzie Ministrów. Oznacza to, że tylko rząd może wnioskować o uchwalenie takich ustaw. Projekt ustawy zmieniającej konstytucję natomiast przedłożyć mogą wyłącznie:

• co najmniej ⅕ ustawowej liczby posłów;

• senat;

• Prezydent RP.

Projekt może dotyczyć nowelizacji istniejącej ustawy, czyli proponować zmiany w istniejącej ustawie lub stanowić propozycję uchwalenia zupełnie nowej ustawy w kwestii dotychczas nieregulowanej. Sposób postępowania z wniesionym do laski marszałkowskiej projektem, czyli procedurę legislacyjną (ustawodawczą), określa Konstytucja RP i Regulamin Sejmu RP.

Projekt ustawy w formie pisemnej składa się na ręce marszałka sejmu, który zarządza jego drukowanie i doręczenie posłom. Jednego problemu może dotyczyć wiele projektów, dlatego każdy wniesiony projekt otrzymuje indywidualny numer druku sejmowego. Wnioskodawca powinien wskazać swojego przedstawiciela, czyli osobę, którą upoważnia do reprezentowania go w pracach nad projektem ustawy, a także dołączyć uzasadnienie projektu.

Jeśli uzasadnienie dołączone do projektu ustawy nie spełnia tych wymogów, marszałek sejmu może zwrócić go wnioskodawcy.

W uzasadnieniu wnioskodawca:

Oprócz uzasadnienia, rządowe projekty ustaw powinny zostać wcześniej poddane konsultacjom społecznym. Pozostałe, zwłaszcza poselskie projekty ustaw, w stosunku do których konsultacji nie przeprowadzono, do konsultacji społecznych kieruje marszałek sejmu, jeżeli jest to wymagane w odrębnych ustawach.

Projekty, co do których istnieje wątpliwość, czy nie są sprzeczne z prawem, w tym z prawem Unii Europejskiej lub z podstawowymi zasadami techniki prawodawczej, marszałek sejmu, po zasięgnięciu opinii Prezydium Sejmu, może skierować celem wyrażenia opinii do Komisji Ustawodawczej. Komisja może większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy członków Komisji zaopiniować projekt jako niedopuszczalny. Projektowi zaopiniowanemu jako niedopuszczalny marszałek sejmu może nie nadać dalszego biegu.

Prace nad projektem w sejmie obejmują trzy czytania. Nazwa „czytanie” wywodzi się stąd, że dawniej na sali obrad rzeczywiście czytano cały tekst projektu ustawy. Obecnie już się tak nie postępuje, ale tradycyjna nazwa pozostała.

Dowiedz się, w jaki sposób posłowie pracują nad uchwaleniem ustawy i po co czyta się ją aż trzy razy.

Pierwsze czytanie

Pierwsze czytanie odbywa się z zasady na posiedzeniu właściwej dla danej problematyki komisji, czyli takiej, która swoim zakresem działania obejmuje sprawy uregulowane w projekcie, np. projekt ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich czytany będzie w Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jedynie w wyjątkowych okolicznościach już pierwsze czytanie projektu ustawy odbywa się na plenum sejmu, czyli podczas posiedzenia, w którym biorą udział wszyscy posłowie. Dzieje się tak w odniesieniu do projektów ustaw o znacznej społecznej doniosłości, np. w przypadku ustawy budżetowej, o zmianie konstytucji, podatkowych, dotyczących ordynacji wyborczych do sejmu, senatu, w wyborach prezydenckich i samorządowych lub praw i wolności obywateli, regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, oraz kodeksów. Jeżeli przemawiają za tym ważne względy, marszałek sejmu może skierować do pierwszego czytania na posiedzeniu plenarnym sejmu również inne projekty. Dzięki takiemu rozwiązaniu nie obciąża się dodatkowo porządku dziennego obrad izby.

Podczas pierwszego czytania, bez względu na to, czy odbywa się ono na posiedzeniu plenarnym, czy w komisji, wnioskodawca uzasadnia konieczność uchwalenia ustawy, odbywa się debata w sprawie ogólnych założeń projektu oraz runda pytań posłów i odpowiedzi wnioskodawcy. Jeśli pierwsze czytanie odbywało się na plenum sejmu, po jego zakończeniu podejmowana jest uchwała - albo o odrzuceniu projektu w całości, albo o skierowaniu projektu do właściwej komisji lub kilku komisji, jeżeli tematyka projektu obejmuje zakres ich działania.

Podczas prac nad przepisami projektu komisja może poprawiać i zmieniać treść przepisów. W przypadku potrzeby szczegółowego rozpatrzenia projektu komisje mogą powoływać podkomisje oraz korzystać z opinii zaproszonych ekspertów z danej dziedziny. Posiedzenia komisji i podkomisji są otwarte dla przedstawicieli mediów, a obowiązkowo uczestniczy w nich upoważniony przedstawiciel wnioskodawcy.

Rezultatem prac komisji jest ustalenie wspólnego stanowiska w sprawie danego projektu ustawy i wybór z grona członków komisji posła sprawozdawcy, którego zadaniem będzie przedstawienie efektów prac komisji nad projektem w formie sprawozdania, które rozpocznie drugie czytanie ustawy. W sprawozdaniu komisja uwzględnia również wniosek o przyjęcie projektu bez poprawek, przyjęcie projektu z określonymi poprawkami lub odrzucenie go w całości. Po pisemnym zgłoszeniu w sprawozdaniu zamieszcza się również wnioski i propozycje poprawek odrzuconych przez komisje, które stają się przedmiotem obrad jako wnioski mniejszości.

Drugie czytanie

Drugie czytanie odbywa się zawsze na posiedzeniu plenarnym sejmu i rozpoczyna je przedstawienie przez posła sprawozdawcę sprawozdania z prac komisji. Następnie odbywa się debata, w czasie której mogą być zgłaszane kolejne poprawki i wnioski. Prawo wnoszenia poprawek w czasie drugiego czytania przysługuje wnioskodawcy, grupie co najmniej 15 posłów, przewodniczącemu klubu lub koła poselskiego i Radzie Ministrów. Poprawki można zgłaszać do zakończenia drugiego czytania. Do końca drugiego czytania wnioskodawca może również wciąż wycofać projekt. Drugie czytanie ma też znaczenie dla poselskich projektów ustaw, jeśli bowiem jeden z posłów, który wspierał projekt ustawy, wycofa swoje poparcie i liczba podpisów spadnie poniżej 15, projekt zostanie uznany za wycofany.

RyliQPxWIUD1l

Sprawozdanie Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw druk numer 884. Sprawozdanie pochodzi z 24 stycznia 2006 roku, piątej kadencji Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej. Treść: Marszałek Sejmu, zgodnie z artykułem 37 ustęp 1 i artykuł 40 ustęp 1 regulaminu Sejmu – po zasięgnięciu Prezydium Sejmu – skierował w dniu 21 sierpnia 2006 roku powyższy projekt ustawy do Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka do pierwszego czytania. Do prac nad projektem ustawy Prezydium Komisji Ustawodawczej wyznaczyło przedstawicieli Komisji. Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka po przeprowadzeniu pierwszego czytania oraz rozpatrzeniu tego projektu ustawy na posiedzeniach w dniach 7 września 2006 roku i 24 stycznia 2007 roku wnosi: Wysoki Sejm uchwalić raczy załączony projekt ustawy. Komisja – zgodnie z artykułem 43 ustęp 3 Regulaminu Sejmu – przedstawia na żądanie wnioskodawców, następujące wnioski mniejszości: 1) w artykule 1 w zmianie 12 w artykule 90 ustęp 2 nadać brzmienie: „2. Minister Sprawiedliwości może polecić wszczęcie dochodzenia przeciwko adwokatowi lub aplikantowi adwokackiemu.”, 2) w artykule 2 w zmianie 11 w artykule 68 ustęp 1a nadać brzmienie: 1a. Minister Sprawiedliwości może polecić wszczęcie dochodzenia przeciwko radcy prawnemu lub aplikantowi radcowskiemu.”.

Jeśli w trakcie drugiego czytania zgłoszone zostały poprawki i wnioski, co do których komisja nie zajęła stanowiska, projekt kierowany jest ponownie do komisji w celu rozpatrzenia nowych propozycji, ich oceny i przedstawienia sejmowi dodatkowego sprawozdania, w którym wnosi o ich przyjęcie lub odrzucenie. Jeśli projekt nie został skierowany powtórnie do komisji, trzecie czytanie może odbyć się niezwłocznie.

Trzecie czytanie

Trzecie czytanie rozpoczyna się od wystąpienia posła sprawozdawcy, podczas którego referuje on sejmowi stanowisko komisji, przedstawiając dodatkowe sprawozdanie lub, jeśli projekt nie został skierowany do komisji, poprawki zgłoszone podczas drugiego czytania.

Następnie przeprowadzane jest głosowanie. Sejm uchwala ustawy zwykłą większością głosów (więcej głosów za niż przeciw) w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W szczególnych przypadkach przepisy prawa zakładają inne proporcje głosów konieczne do uchwalenia ustawy - uchwalenie ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej, w której Rzeczpospolita przekazuje organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach, lub ustawy o zmianie konstytucji wymaga większości kwalifikowanej ⅔ głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Jeżeli komisja wnosi o odrzucenie projektu, najpierw sejm głosuje nad jego odrzuceniem. Jeśli taka decyzja nie zapada, odbywa się głosowanie nad poprawkami do poszczególnych artykułów. W pierwszej kolejności głosuje się nad poprawkami, których przyjęcie lub odrzucenie rozstrzyga o innych poprawkach. Wreszcie odbywa się głosowanie nad projektem w całości w brzmieniu zaproponowanym przez komisje ze zmianami wynikającymi z przegłosowanych poprawek.

Uchwaloną przez sejm ustawę – po uchwaleniu przez sejm projekt staje się ustawą, mimo że nie jest jeszcze obowiązującym aktem prawa – marszałek sejmu przekazuje do senatu.

Przyjrzenie się schematom ścieżki legislacyjnej ustawy to okazja, aby zrozumieć skąd bierze się prawo i kto ma realny wpływ na jego kształt. Analizując poszczególne elementy możesz dostrzec, który z etapów procesu legislacyjnego ma największy wpływ na ostateczny kształt prawa i dlaczego?

Prace legislacyjne – ustawa zwykła

RVRRJGPKPPSZO

Ilustracja przedstawia tytułowe strony dokumentów procesu legislacyjnego. Na obu stronach w górnej części widać godło Polski pod nim nazwa instytucji, która jest podmiotem, dalej już konkretna treść czego pismo dotyczy.

1

Ćwiczenie 7

Zapoznaj się z materiałem i wykonaj ćwiczenie.

RhigLU2tl9R9m

Film z nagraniem wystąpienia Karola Okońskiego - wiceministra cyfryzacji - z projektem ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa

Film z nagraniem wystąpienia Karola Okońskiego - wiceministra cyfryzacji - z projektem ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa

Film dostępny pod adresem /preview/resource/RhigLU2tl9R9m

Film z nagraniem wystąpienia Karola Okońskiego - wiceministra cyfryzacji - z projektem ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa

R1dVSrf165uH2

1. Wskaż, kto jest wnioskodawcą projektu ustawy, którego pierwsze czytanie przedstawiono na nagraniu. (Uzupełnij). 2. Uzasadnij, jaką rolę pełni wiceminister cyfryzacji Karol Okoński w sytuacji przedstawionej w filmie. (Uzupełnij). 3. Nazwij element procesu prac nad projektem ustawy, o którym sekretarz stanu mówi, że zaszedł we współpracy z partnerami z sektora administracji publicznej? (Uzupełnij). 4. Wskaż przynajmniej trzy kwestie, których będzie dotyczył dalszy ciąg wypowiedzi wiceministra. (Uzupełnij).

Wskazówki i klucze odpowiedzi

Pokaż podpowiedź

Przypomnij sobie, jakie warunki musi spełniać uzasadnienie projektu ustawy.

Pokaż odpowiedź

1. Rada Ministrów.

2. Przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania Rady Ministrów w pracy nad projektem.

3. Uzgodnienia.

4. Trzy spośród:
   – wyjaśnienie potrzeb i celu wydania ustawy,
   – przedstawienie rzeczywistego stanu w dziedzinie, która ma być unormowana,
   – wskazanie różnicy pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym,
   – przedstawienie przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych,
   – wskazanie źródeł finansowania,
   – przedstawienie założeń projektów podstawowych aktów wykonawczych,
   – oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie, że przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej,
   – ocena przewidywanego wpływu projektu ustawy na działalność mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców,
   – wyniki przeprowadzanych konsultacji oraz informacja o przedstawionych wariantach i opiniach.

Uprawnienia Prezydenta RP w procesie legislacyjnym

Prezydent RP wykonuje wobec władzy ustawodawczej kompetencje o charakterze organizacyjnym i legislacyjnym, obejmujące m.in.  zarządzanie wyborów i zwoływanie pierwszego posiedzenia sejmu oraz senatu, a także udział w procesie ustawodawczym.

R1K8iEZYFE9cf

Schemat przedstawiający kompetencje Prezydenta RP względem władzy ustawodawczej. Do kompetencji Prezydenta RP należy organizacja prac i działanie Sejmu i Senatu oraz udział w procesie legislacyjnym.

Prezydent RP ma prawo inicjatywy ustawodawczej. Oznacza to, że może przygotować swój projekt ustawy, przedstawić go Marszałkowi Sejmu, a izba ma obowiązek go rozpatrzyć.

W sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa Prezydent RP za zgodą Senatu może zarządzić ogólnokrajowe referendum. Jego wynik będzie wiążący, jeśli weźmie w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania. W ten sposób głowa państwa może również pośrednio wpływać na prace legislacyjne Sejmu i Senatu.

Kiedy Sejm i Senat zakończą prace nad ustawą, trafia ona do Prezydenta RP.

R1DrvO0LZ1j4Q

Schemat wyjaśnia co może zrobić Prezydent RP z przedstawioną mu do podpisu ustawą. Prezydent RP: 1. podpisuje ustawę i zarządza jej opublikowanie w Dzienniku Ustaw RP; 2. korzysta z weta ustawodawczego – tj. odmawia podpisania ustawy i zwraca ją Sejmowi do ponownego rozpatrzenia; 3. zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy z konstytucją.

Prezydenckie weto ustawodawcze w Polsce ma charakter zawieszający, co oznacza, że możliwe jest ponowne przegłosowanie ustawy przez Sejm, większą niż poprzednio większością głosów. Wynosi ona 3/5 co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (kwalifikowana większość).

Warto zauważyć, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają charakter ostateczny – jeśli zdecyduje on, że ustawa nie jest zgodna z konstytucją, Prezydent RP nie może jej podpisać. Jeśli natomiast Trybunał uzna ustawę za zgodną z konstytucją, głowa państwa musi ją podpisać.

1

Ćwiczenie 9

Zapoznaj się z opisem zdjęcia i wykonaj zadanie.

Zapoznaj się z opisem zdjęcia i wykonaj zadanie.

Zapoznaj się z opisem zdjęcia i wykonaj zadanie.

Zapoznaj się ze zdjęciem i wykonaj zadanie.

R1JR4fnR8bfAG

Na zdjęciu tablica z wynikiem głosowania. Głosowało 428 osób. Za 352, przeciw 58, wstrzymało się 18.

RQa6M8VrPnSNT

Zdjęcie przedstawia wyniki przeprowadzonego na plenum sejmu głosowania za odrzuceniem w całości pewnej ustawy. Rozstrzygnij, czy ustawa została uchwalona. W uzasadnieniu odpowiedzi powołaj się na odpowiednie przepisy prawa. (Uzupełnij).

Wskazówki i klucze odpowiedzi

Pokaż podpowiedź

Przypomnij sobie zasadę większości zwykłej w głosowaniu.

Pokaż odpowiedź

Ustawa nie została uchwalona, posłowie odrzucili jej projekt w całości. Przeciwko jej odrzuceniu (za dalszym procedowaniem) głosowało tylko 58 z 428 posłów, ustawa nie ma więc szans uzyskać wymaganej większości.

Podsumowanie

Proces legislacyjny to nic innego jak sejmowy teatr, w którym każdy akt ma swoją scenę i reżysera - od inicjatywy ustawodawczej po podpis prezydenta. Sejm gra główną rolę, senat bywa krytykiem, a prezydent - ostatnim recenzentem, który może nagrodzić projekt owacją  (podpisem), odesłać  do poprawy (weto) albo wysłać do „jury”  w postaci Trybunału Konstytucyjnego. Cała sztuka polega jednak na tym, że choć aktorów jest wielu, to finał zawsze sprowadza się do pytania: czy propozycja przejdzie ścieżkę z pomysłu do obowiązującego prawa. 

Słownik