Gmina jako jednostka podziału terytorialnego państwa

Gmina to ta część państwa, którą znamy najlepiej - miejsce, w którym żyjemy, chodzimy do szkoły, korzystamy z ulic, parków czy przychodni. To tutaj zapada większość decyzji, które naprawdę wpływają na codzienność mieszkańców. Choć gmina jest najmniejszą jednostką samorządu, właśnie na tym poziomie najłatwiej zobaczyć, jak działa państwo „w praktyce”, a nie tylko na mapie czy w konstytucji. Dlatego zrozumienie, czym jest gmina i jak funkcjonuje, to najlepszy punkt wyjścia do poznania całego systemu samorządu w Polsce.

Art. 164 Konstytucji RP ustanawia gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego i przyznaje jej najszerszy, konstytucyjnie chroniony zakres zadań. Przepis ten wprowadza zasadę domniemania kompetencji na rzecz gminy - wszystkie zadania publiczne o charakterze lokalnym, które nie zostały wyraźnie przekazane innym podmiotom, należą do jej właściwości.                                  Warto zauważyć, że konstytucja nie wymienia nazw innych jednostek samorządu terytorialnego (powiatu i województwa). Ich istnienie wynika dopiero z ustaw zwykłych, co dodatkowo podkreśla zasadę subsydiarności - to gmina jest pierwszym i naturalnym poziomem wykonywania zadań publicznych, a wyższe szczeble samorządu przejmują wyłącznie te zadania, które nie mogą być skutecznie zrealizowane na poziomie lokalnym.

Ustawa o samorządzie gminnym z 1990 roku otworzyła nowy etap w historii administracji publicznej w Polsce, przywracając mieszkańcom realny wpływ na sprawy lokalne. To właśnie w tej ustawie najpełniej ukształtowano model gminy jako samodzielnej, posiadającej podmiotowość prawną wspólnoty, która działa nie z polecenia, lecz we własnym interesie i w granicach przyznanych jej zadań. Przytoczone przepisy podkreślają przede wszystkim podmiotowość i autonomię gminy. Wykonywanie zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność odróżnia gminę od administracji rządowej, czyniąc ją niezależnym uczestnikiem życia publicznego. Osobowość prawna pozwala jej zawierać umowy, gospodarować majątkiem czy ponosić odpowiedzialność prawną.

Ważną gwarancją ustrojową jest samodzielność gminy podlegająca ochronie sądowej, która chroni ją przed nadmierną ingerencją państwa. W praktyce oznacza to możliwość zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych do sądów administracyjnych.

Statut jako akt prawa miejscowego określa ustrój gminy i sposób działania jej organów, co daje wspólnocie możliwość kształtowania własnych rozwiązań organizacyjnych.

Zgodnie z art. 6 ustawy, wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym należą do gminy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Przepis ten wprowadza do ustawodawstwa zasadę domniemania kompetencji i wzmacnia konstytucyjną zasadę subsydiarności, czyniąc gminę pierwszym i podstawowym poziomem  wykonywania zadań publicznych w Polsce.

Podział gmin i zmiana ich granic

Tworzenie gmin, ustalanie ich granic oraz nadawanie statusu miasta należy do kompetencji Rady Ministrów, która dokonuje tego w drodze rozporządzenia. Inicjatywa w tym zakresie może pochodzić od mieszkańców, rad gmin, rad powiatów, a także od wojewody, jednak decyzja ma charakter uznaniowy i należy wyłącznie do rządu.            

Przy tworzeniu gminy lub zmianie jej granic brane są pod uwagę ustawowe kryteria, w szczególności: zasięg przestrzenny i układ osadniczy, więzi społeczne, zdolność jednostki do wykonywania zadań publicznych, zapewnienie sprawnego funkcjonowania administracji publicznej, możliwość racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi.

Zmiany granic wymagają przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, choć wynik konsultacji nie wiąże rządu. Rozporządzenie w sprawie utworzenia gminy, nadania statusu miasta lub zmiany granic wchodzi w życie zawsze z dniem 1 stycznia, co zapewnia jednolitość organizacyjną i budżetową JST.

Zgodnie z ustawa o samorządzie gminnym, gminy w Polsce występują w trzech formach ustrojowych:

• wiejska: obejmuje wyłącznie tereny wiejskie, w jej granicach nie znajduje się żadne miasto (organ wykonawczy - wójt),

• miejsko‑wiejska: obejmuje miasto oraz okoliczne obszary wiejskie (organ wykonawczy - burmistrz),

• miejska: obejmuje wyłącznie miasto w jego granicach administracyjnych (organ wykonawczy - burmistrz lub prezydent miasta).

Część gmin miejskich jest równocześnie miastami na prawach powiatu: czyli gminy miejskie, które wykonują również zadania powiatu.

R13GRLE94MCH6

Ilustracja przedstawia grupę pięciu osób porządkujących teren porośnięty trawą, drzewami i krzewami. Po lewej stronie ilustracji widać kobietę prowadzącą taczkę wypełnioną plastikowymi przedmiotami. Za nią stoi mężczyzna z grabiami. W centralnej części ilustracji klęcząca na jednym kolanie kobieta zbiera śmieci. Po jej prawej stronie stoi mężczyzna wkładający śmieci do plastikowego worka a poniżej niego ukazany został mężczyzna trzymający w ręce miotłę.

Struktura władz gminy

Struktura władz samorządowych w Polsce opiera się na wyraźnym rozdziale kompetencji między organami stanowiącymi a wykonawczymi. Z jednej strony mamy rady - wybierane przez mieszkańców i odpowiedzialne za tworzenie lokalnego prawa. Z drugiej strony stoją wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast, którzy kierują bieżącymi sprawami gminy, ponosząc bezpośrednią odpowiedzialność przed wyborcami. Ten model łączy demokratyczną reprezentację z praktycznym zarządzaniem, a sposób wyboru poszczególnych organów różni się w zależności od szczebla samorządu, co pozwala dostosować mechanizmy działania do skali i charakteru wspólnoty lokalnej.

Zadania gminy

Podział zadań gminy na własne i zlecone odzwierciedla konstytucyjną zasadę decentralizacji oraz zakres samodzielności lokalnej. Gmina realizuje przede wszystkim te zadania, które wynikają z potrzeb jej mieszkańców i dotyczą codziennego funkcjonowania wspólnoty. Jednocześnie ustawodawca może powierzyć jej wykonywanie zadań państwa w drodze ustawy wraz z odpowiednimi środkami finansowymi.

Podział zadań gminy ukazuje, że jej podstawową rolą jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty, natomiast zadania zlecone stanowią mechanizm realizacji wybranych funkcji państwa na poziomie lokalnym. Gmina zachowuje szeroką autonomie w wykonywaniu zadań własnych, natomiast w zadaniach zleconych działa jako wykonawca ustawowych poleceń, przy czym jej samodzielność zapewnia ochrona konstytucyjna oraz obowiązek przekazywania środków adekwatnych do zakresu zadania. 

R14FNQAVG4Z2O

Na schemacie przedstawiono najważniejsze zadania własne gminy: 1) Planowanie przestrzenne, gospodarka nieruchomościami, ochrona środowiska i gospodarki wodnej. 2) Utrzymywanie gminnych dróg, ulic, placów, mostów oraz organizacja ruchu drogowego. 3) Gospodarka i infrastruktura komunalna (np. wodociągi, kanalizacja, utrzymanie czystości i porządku, unieszkodliwianie odpadów komunalnych). 4) Lokalny transport zbiorowy. 5) Organizacja ochrony zdrowia oraz pomocy społecznej. 6) Gminne budownictwo mieszkaniowe. 7) Edukacja i kultura. Sport i rekreacja. 8) Porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli, w tym w zakresie ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej. 9) Współpraca z organizacjami pozarządowymi oraz ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.

Na podstawie ustawy możliwe jest zlecanie jednostkom samorządu terytorialnego wykonywania innych zadań publicznych, jeżeli wymaga tego interes państwa. Takie zadania zlecone są realizowane przez gminę na koszt budżetu państwa, pod nadzorem organów administracji rządowej.                      

Do najczęściej wykonywanych zadań zleconych na poziomie gminy należą:  

• przyjmowanie i przekazywanie wniosków dotyczących wpisu do CEIDG;

• wydawanie dowodów osobistych;

• przyjmowanie zawiadomień o zamiarze zorganizowania zgromadzenia publicznego;

• przyjmowanie zgłoszeń meldunkowych (pobyt stały i czasowy) oraz prowadzenie rejestru mieszkańców.

Kompetencje gminy

Gmina wykonuje zadania publiczne o znaczeniu lokalnym, które nie zostały zastrzeżone dla innych podmiotów. Obejmują one m.in. edukację podstawową, infrastrukturę techniczną, planowanie przestrzenne, drogi gminne, pomoc społeczną, bezpieczeństwom oraz lokalny transport.                                      Schemat przedstawia najważniejsze obszary działania gminy z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym.

Warto zobaczyć, jak decyzje podejmowane w gminie przekładają się na udział mieszkańców w referendum - bo często to nie sam temat, lecz to, kogo on dotyczy, decyduje o frekwencji.                                                                              Symulacja pozwala szybko sprawdzić, które kwestie mobilizują młodych, dorosłych i seniorów. Pobaw się ustawieniami, zmieniaj temat referendum i obserwuj, jak zmienia się aktywność wyborców. To prosty sposób, by przekonać się, dlaczego jedne referenda angażują społeczność a inne pozostają bez odzewu.

R1RAOOD8ZALPD

Symulacja interaktywna pozwalająca sprawdzić aktywność społeczną podczas referendum gminnego. Działania do wyboru: sprzedaż gruntu A pod budowę galerii handlowej; sprzedaż gruntu B pod zabudowę mieszkalną; budowa placu zabaw; likwidacja przychodni gminnej; budowa żłobka.

Symulacja interaktywna pozwalająca sprawdzić aktywność społeczną podczas referendum gminnego. Działania do wyboru: sprzedaż gruntu A pod budowę galerii handlowej; sprzedaż gruntu B pod zabudowę mieszkalną; budowa placu zabaw; likwidacja przychodni gminnej; budowa żłobka.

Zasób interaktywny dostępny pod adresem https://zpe.gov.pl/a/D3UAMO1X1

R1ZHBFB5U2C71

Na zdjęciu został przedstawiony czterokondygnacyjny budynek w stylu neorenesansowym wykonanym z cegły. Zdobiony jest gzymsami oraz boniami na krawędziach ścian. Wejście do budynku skonstruowane zostało w formie portalu z kolumnami po bokach. Na szczycie dachu widoczny jest masz i powiewająca na nim flagach w kolorze czerwonym. Przed budynkiem znajduje się ulica i jadące przez nią samochody oddzielone ogrodzeniem od torów tramwajowych.

Podsumowanie

Gmina jest tą częścią systemu publicznego, na której najszybciej widać, czy państwo działa sprawnie - każda decyzja przekłada się tutaj na konkret i codzienność. To właśnie na poziomie gminy najbardziej ujawnia się różnica między władzą „dla mieszkańców” a władzą „z mieszkańcami”, bo lokalne mechanizmy udziału społecznego potrafią zmienić kierunek działań władz. W praktyce widać też, że siłą gminy nie są przepisy, lecz zdolność do współpracy: między organami, instytucjami i samymi mieszkańcami. Dlatego gmina funkcjonuje nie jako najmniejsza jednostka systemu, ale jako najbardziej wrażliwy i jednocześnie najbardziej dynamiczny poziom samorządu.

Słownik