Przeczytaj
Kiedy powstała biurokracja?
Ogólnie przyjmuje się, że termin biurokracjabiurokracja został utworzony we Francji w XVIII wieku od francuskiego słowa bureau, co oznacza urząd, oraz greckiego kratos – władza lub rząd. Początków współczesnego rozumienia biurokracji upatruje się w tworzeniu przez starożytnych władców takiej organizacji imperiów, która umożliwiałaby systematyczną mobilizację zasobów materialnych i ludzkich, ukierunkowaną na utrzymanie dworu będącego ośrodkiem władzy oraz zbrojnych drużyn. Pozwalało to władcy na skupienie pełni władzy i uniezależnienie się od arystokracji rodowej. W miarę rozwoju gospodarki, w obliczu globalnych procesów i zmian społecznych u progu XX wieku, zaistniała potrzeba zastosowania nowego modelu sprawowania władzy w organizacji.
W okresie poprzedzającym rozwój społeczeństw przemysłowych znane były dwa wzorce sprawowania władzy w organizacji:
władza właściciela przedsiębiorstwa (warsztatu, folwarku itp.);
władza ciał kolegialnych, na przykład w instytucjach publicznych.
Wraz ze zmianami społecznymi zmieniały się również struktury i zadania administracji w państwie. W zależności od systemu politycznego można wskazywać na kształtowanie się administracji państwowej, silnie scentralizowanej i podporządkowanej władzy wykonawczej. Ten model charakterystyczny jest dla państw niedemokratycznych. Inny model to administracja publiczna, składająca się z dwóch części, administracji rządowej i samorządowej. W zależności od poziomu centralizacji państwa, większe kompetencje mogą mieć urzędnicy rządowi lub samorządowi, natomiast istotą administracji publicznej jest apolityczność i decyzyjność urzędników. Nie są oni przekaźnikami woli rządzących, ale przede wszystkim łącznikami pomiędzy rządem a obywatelem, często również podejmują samodzielnie decyzje w ramach swoich zadań i kompetencji. W przeciwieństwie do państw niedemokratycznych, gdzie urzędnicy są bezpośrednio związani rządem i jemu podporządkowani, w państwach demokratycznych są apolityczni i budujący swoje kompetencje w różnych konfiguracjach politycznych.
Rozwój biurokracji
Ponadto rozwój organizacji biurokratycznych wiąże się z określonymi warunkami społecznymi, z których najważniejsze to:
dostępność różnych „swobodnie przepływających” zasobów;
potrzeba stworzenia wielkich organizacji;
rozwój wielu ośrodków władzy, współzawodniczących w zdobywaniu tych zasobów.
Taki stan rzeczy nasuwa dwa wnioski. Po pierwsze, na skutek warunków, które dały początek powstaniu organizacji biurokratycznejorganizacji biurokratycznej, jest ona – niemal z definicji – zmuszona współzawodniczyć w uzyskiwaniu środków, siły roboczej, legitymizacji, poparcia itp. Po drugie, biurokracja nie tylko realizuje różne cele polityczne i społeczne oraz dostarcza różnorodnych usług, ale pełni także funkcje regulacyjne i mediacyjne w społeczeństwie.
Koncepcja Maxa Webera
Pierwszym badaczem, który naukowo zajął się biurokracją w podobnym kontekście, był Max Weber (choć warto zwrócić uwagę, że przed nim również Alexis de Tocqueville oraz Karl Marx i Friedrich Engels zajmowali się tym zjawiskiem). Weber stworzył typ idealny biurokracji, zanim jednak szczegółowo poznamy jego założenia, należy przypomnieć, jak wspomniany autor rozumiał władzę. Z założenia przyjętego przez Webera wynika, że model biurokracji związany jest z trzema rodzajami legitymowanej władzy:
racjonalnej (legalnej) – opartej na zasadach, normach i regułach sprawowania władzy (poszanowanie norm prawnych, sprawowanie władzy odbywa się za pomocą aparatu urzędniczego; rodzaj charakterystyczny dla demokracji);
tradycyjnej (tradycjonalnej) – opartej na tradycji i legitymizacji statusu tych, którzy sprawują zgodnie z nią władzę (władza nie podlega zmianie – dziedziczenie władzy);
charyzmatycznej – opartej na charyzmie, heroizmie czy świętości danej jednostki (sprawujący władzę ma szczególny talent/moc oddziaływania)
Typ funkcjonariusza biurokratycznego
Aby idealny typ biurokracji tworzony przez Webera działał, potrzebne są osoby, które w ramach legalnego systemu będą te idee wcielać w życie.
Cechy idealnego typu biurokracji w ramach systemu panowania legalnego
Weber postrzegał biurokrację jako swego rodzaju maszynę, której sprawne funkcjonowanie powinno być zagwarantowane dzięki pracy urzędników. Jednak podkreślając jej walor organizacyjny (typ idealny to taki, do którego powinniśmy dążyć), widział również jej słabości – na przykład w postaci dehumanizacji stosunków międzyludzkich (relacje między urzędnikami).
Empiryczny wymiar teorii Webera
Warto również zwrócić uwagę na wymiar empiryczny powstałej teorii. Weberowskie rozumienie biurokracji jako typu idealnego miało służyć do badań nie tylko biurokracji jako takiej, lecz także do porównawczych badań historycznych mających na celu zrozumienie mechanizmów i warunków powstania kapitalizmu w specyficznych warunkach europejskich. Mimo względnej klarowności i pozornej prostoty, typ idealny biurokracji nastręczył wiele trudności interpretacyjnych i wywołał wiele nieporozumień. Przyczyniło się do tego zarówno niedookreślenie pojęcia typ idealny, jak i jego niejednoznaczne stosowanie w odniesieniu do analizy biurokracji. Można ogólnie stwierdzić, że weberowski typ idealnej biurokracji nie odnosi się bezpośrednio do żadnej konkretnie istniejącej struktury organizacyjnej ani też nie stanowi zestawu warunków, które organizacja powinna spełniać, aby osiągnąć racjonalność działania.
Wady organizacji biurokratycznej były w okresie działalności naukowej Webera powszechnie znane. W biurokratyzacji życia społecznego dostrzegano zarówno wzrost racjonalności, jak i poważne zagrożenie dla wolności jednostki i rozwoju kultury zachodnioeuropejskiej. Szerokie weryfikacje empiryczne dotyczące modelu biurokracji (nie zawsze zresztą zgodne z intencjami autora) spowodowały, że spotkał się on z krytyką, wedle której zostały określone dysfunkcje biurokracji. Podano w wątpliwość racjonalność przyczyn, dla których powołuje się do życia organizacje biurokratyczne. Okazało się, że są organizmy, na przykład partie polityczne czy aparat państwowy, w których koncentracja i centralizacja decyzji uwarunkowana jest czynnikami niemającymi nic wspólnego z pierwotnymi celami tej organizacji. Zakwestionowano także „formalność całkowitą” organizacji biurokratycznych. Zwrócono uwagę, że obok struktury formalnej, zawsze występują struktury nieformalne. Zaczęto rozważać nie tylko funkcjonalne, ale i dysfunkcjonalne aspekty systemu biurokratycznego. Znaczenie weberowskiej koncepcji biurokracji w historii nauk społecznych polega głównie na tym, że dostarczyła ona inspiracji do ogromnej liczby badań i dyskusji teoretycznych nad funkcjonowaniem współczesnych organizacji.
Przeciwnicy teorii
Jednakże, jak wcześniej powiedziano, już w latach trzydziestych pojawili się autorzy, którzy mimo iż akceptowali koncepcję Webera, wskazywali na pewne dysfunkcje zaproponowanych przez niego rozwiązań. Dysfunkcje te są skutkiem występowania właśnie takich cech organizacji, które stanowiły podstawę biurokratycznej racjonalności – regulacji zachowań za pomocą przepisów, bezosobowości, specjalizacji, hierarchizacji. Te trudności w sferze teoretycznej znajdują odbicie także w zjawiskach zachodzących w rzeczywistości organizacyjnej. Wskazują one na ograniczenia racjonalności biurokratycznej.
Robert Merton wyróżnił następujące dysfunkcje biurokracji:
przestrzeganie przepisów jako cel sam w sobie
przestrzeganie przepisów, początkowo postrzegane jako środek do osiągania celów, może się przekształcić w cel sam w sobie; zachodzi wtedy proces przeniesienia celów, w którym wartość instrumentalna staje się wartością ostateczną; krańcowym wytworem procesu przenoszenia celów jest biurokrata‑wirtuoz, który nigdy nie zapomina najdrobniejszego przepisu określającego jego działanie, skutkiem czego nie jest w stanie załatwić spraw wielu swoich klientów;
utrata formalności relacji
przekształcenie się stosunków formalnych w nieformalne prowadzi często do korupcji czy klikowości w organizacji;
dobro własne przed wspólnym
w organizacjach biurokratycznych na plan pierwszy wysuwa się często interes partykularny, a nie dobro publiczne;
zanik spontanicznych aktywności
„przepisorządność” w organizacjach biurokratycznych ogranicza aktywność człowieka i może stać się źródłem pasywności;
usztywnienie zawodowe urzędników
brak elastyczności w wykorzystywaniu posiadanych umiejętności przez urzędników powoduje mniej lub bardziej poważne nieprzystosowanie; pojęcie wyuczonej nieudolności Thorsteina Veblena odnosi się do sytuacji, w której umiejętności jednostki okazują się jej brakami albo słabymi punktami; z kolei John Dewey mówi w takim przypadku o „psychozie zawodowej”, a Daniel Warnotte – o „skrzywieniu zawodowym”;
biurokracja dla biurokracji
organizacje biurokratyczne często zaczynają żyć własnym życiem, co prowadzi na przykład do mnożenia stanowisk urzędniczych, które są niefunkcjonalne;
interes własny przed publicznym
obserwuje się rozszerzanie interesu własnego biurokracji jako grupy społecznej, która przejmuje coraz więcej uprawnień i poszerza zakres swojej władzy;
biurokratyzowanie życia
występuje tendencja do rozszerzania się wszelkich niesformalizowanych struktur w struktury formalne, związana z powszechnością tendencji do biurokratyzowania życia;
biurokracja jako elita
biurokracja jako grupa przekształca się w elity władzy, czemu towarzyszy monopolizowanie dostępu do niej;
brak różnorodności
„dożywotność” funkcji urzędniczych prowadzi do braku elastyczności w funkcjonowaniu organizacji; wymienione wyżej cechy organizacji biurokratycznych powodują, że ich członkowie odznaczają się często „podobnymi” cechami.
Organizacje biurokratyczne
Zagrożenia wynikające z biurokracji to przede wszystkim nadmierna centralizacja władzycentralizacja władzy, nadmierna konsolidacja władzy w rękach małej grupy osób oraz „odczłowieczenie” stosunków między urzędnikami a petentami.
Pierwotne i wtórne stosunki społeczne w organizacjach biurokratycznych
Norma bezosobowości stosunków społecznych stanowi jądro wzoru osobowości biurokraty. Norma ta wraz ze skłonnością do kategoryzacji wprowadza elementy konfliktu w relacjach między biurokratą a „ludźmi z zewnątrz”. Ponieważ funkcjonariusze organizacji biurokratycznych minimalizują osobiste kontakty i uciekają się do kategoryzacji, swoiste właściwości indywidualnego przypadku są często ignorowane. Petent, przekonany o szczególnych cechach swojego problemu, sprzeciwia się takiemu schematycznemu traktowaniu. Bezosobowe traktowanie spraw, które mają często ogromne osobiste znaczenie dla petenta, powoduje skargi na „arogancję” i „nieludzkość” biurokracji.
Inne źródło konfliktu z petentami tkwi w samej strukturze biurokratycznej. Biurokrata bez względu na pozycję, jaką zajmuje wewnątrz hierarchii, reprezentuje władzę i prestiż całej struktury. W swojej roli urzędowej ma niewątpliwie autorytet; nierzadko wywołuje to – praktycznie lub tylko pozornie – postawę dominacji, którą dodatkowo może wyolbrzymiać rozbieżność między pozycją urzędnika wewnątrz hierarchii a pozycją w stosunku do petentów. Petenci uważają, że urzędnicy mają „służyć ludziom”, lecz w rzeczywistości zajmują oni często pozycje nadrzędne i zwrócenie się po niezbędne usługi do innych instytucji, celem rozładowania napięcia, rzadko kiedy jest możliwe. Napięcie to jest po części wynikiem niejasności wzajemnych relacji biurokraty i petenta. Klient może uważać, że jego status społeczny jest wyższy od statusu urzędnika, który jednak w danej chwili ma przewagę nad petentem. Naciski na formalistyczne i bezosobowe traktowanie interesanta, podczas gdy ten życzy sobie indywidualnego podejścia do jego sprawy, stanowią strukturalne źródło konfliktu między urzędnikami a petentami. Sprzeczność interesów jest wynikiem wprowadzenia niewłaściwych postaw i stosunków społecznych.
Konflikt wewnątrz struktury biurokratycznej spowodowany jest natomiast sytuacją odwrotną, kiedy to w miejsce strukturalnie wymaganych bezosobowych stosunków wprowadza się kontakty o charakterze osobistym.
Biurokracja zorganizowana jest jako wtórna grupa formalna. Stanowi wtórną strukturę grupową, powstałą w celu wykonywania pewnych czynności, które nie mogą być dobrze spełniane na podstawie kryteriów grupy pierwotnej, dlatego też zachowanie niezgodne ze sformalizowanymi normami staje się przedmiotem emocjonalnego potępienia. Jest to funkcjonalnie doniosła obrona przeciwko tendencjom, które zagrażają wykonywaniu czynności społecznie niezbędnych.
Zagadnienie biurokracji i odbiurokratyzowania analizował Samuel N. Eisenstadt. Jego zdaniem, tylko w ciągłej interakcji ze środowiskiem organizacja biurokratyczna jest w stanie zachować te cechy, które odróżniają ją od innych grup społecznych. Najważniejszą z tych cech jest specjalizacja ról i zadań, a także autonomiczne, racjonalne i bezosobowe zasady działania oraz orientacja na racjonalną i sprawną realizację specyficznych celów. Te cechy strukturalne nie rozwijają się w próżni społecznej. Są one ściśle powiązane z funkcjami i działalnością organizacji biurokratycznej w jej środowisku. Na ile cechy te mogą rozwinąć się i utrwalić, zależy od typu równowagi dynamicznej, jaką organizacja utrzymuje w stosunkach ze środowiskiem.
Wyróżnia się trzy typy równowagi dynamicznej, ukształtowanej przez interakcję organizacji biurokratycznej ze środowiskiem:
W przypadku biurokratyzacji role biurokratyczne zaczynają dominować nad innymi rolami i narzucać im biurokratyczne kryteria. Następuje wówczas maksymalizacja władzy biurokratycznej i minimalizacja odrębności i autonomii innych ról. W przypadku odbiurokratyzowania natomiast różne niebiurokratyczne role zewnętrzne oddziałują na role biurokratyczne, czego wynikiem jest minimalizacja specjalizacji ról biurokratycznych i ich względnej autonomii w realizowaniu usług i celów.
Wymienione tendencje mogą oczywiście nakładać się na siebie. Możliwość wystąpienia tych tendencji naraz można wyjaśnić faktem, iż stabilna, zorientowana na usługi biurokracja (typ idealny Maxa Webera) opiera się na istnieniu pewnej równowagi czy modus vivendi między autonomią profesjonalną a kontrolą społeczną (lub polityczną). Poważne zakłócenie tej równowagi powoduje jednoczesną biurokrację i odbiurokratyzowanie, chociaż zazwyczaj jedna z tych tendencji przeważa.
Słownik
system organizacyjny, w którym władza powiązana jest z urzędem; ogół ludzi zajmujących się administrowaniem
w naukach prawnych to proces koncentracji władzy w określonych instytucjach, powodujący zmniejszenie wpływu na władzę na obszarach peryferyjnych
ściśle sformalizowana organizacja, w której każde działanie pracownika zostało zdefiniowane i opisane, a wszelkie zmiany w przebiegu procesów operacyjnych są blokowane przez konieczność zmiany wielu przepisów
osoba ubiegająca się o coś w sądzie, urzędzie
w potocznym znaczeniu: osoba pracująca lub pełniąca funkcję w administracji publicznej; w Polsce urzędnikami mogą być jedynie osoby zatrudnione na podstawie mianowania w administracji rządowej, a nie samorządowej, dlatego określanie pracowników samorządowych mianem urzędników w świetle polskiego prawa jest błędem