Ważnym zagadnieniem w zakresie finansów publicznych jest zadłużenie obejmujące deficyt budżetowydeficyt budżetowydeficyt budżetowy oraz dług publicznydług publicznydług publiczny. Zdefiniujmy więc te pojęcia.

Deficyt budżetowy to nadwyżka wydatków nad dochodami danego budżetu państwa, czyli planu finansowego uchwalanego w formie ustawy budżetowej (w Polsce przez sejm). Deficyt ten dotyczy jednego roku fiskalnego (najczęściej kalendarzowego), a jego przeciwieństwem jest nadwyżka budżetowa. Nieco szerszym pojęciem jest deficyt sektora finansów publicznych. Definiuje się go jako łączną kwotę sald deficytów wszystkich elementów systemu finansów publicznych. Do tych elementów zalicza się budżet nie tylko państwa, ale także jednostek samorządu terytorialnego (gmin, powiatów, województw) oraz pozostałych jednostek wchodzących w skład tego sektora (NFZ‑u, KRUS‑u itp.).

Deficyt budżetowy uważany jest za główną przyczynę powstania i narastania długu publicznego, który jest definiowany jako łączna suma nominalnych zobowiązań podjętych w kraju i za granicą przez jednostki należące do sektora finansów publicznych. Dług ten określa wielkość zadłużenia po wyeliminowaniu wszystkich wzajemnych zobowiązań między jednostkami tego sektora (po tzw. konsolidacji). Wspomniane zobowiązania zaciągane są z tytułu wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, ale także kredytów i pożyczek, depozytów i innych. Dług publiczny nie uwzględnia natomiast zobowiązań niewymagalnych, czyli np. przyszłych powinności emerytalnych (FUS). Dług ten jest jawny, a więc oficjalnie publikowany. W lipcu 2020 roku wyniósł w Polsce 1 204 mld zł, a zaciągnięto go głównie w kraju.

R8GbCLSMhCe47

Wykres przedstawia publiczny dług krajowy i zagraniczny Polski w latach 2001-2017. Na osi X są daty od 31 stycznia 2001 do 31 stycznia 2017 roku. Na osi Y są wartości od zera do 1 000 miliardów. Na wykresie są dwie krzywe - jedna dotyczy długu zagranicznego, druga krajowego. Krzywa długu zagranicznego biegnie nad krzywą długu krajowego. Pod koniec stycznia 2001 roku dług krajowy wynosił około 150 miliardów, a zagraniczny około 280 miliardów. Następnie wartości obydwu długów rosły do roku 2014 - dług krajowy wynosił 600 miliardów, a zagraniczny 850 miliardów. Pod koniec stycznia 2014 roku krzywe opadają - dług krajowy wyniósł nieco poniżej 500 miliardów, a zagraniczny około 730 miliardów. Po tym spadku wartości długów krzywe ponownie rosną. Pomiędzy rokiem 2017 a 2018 dług krajowy wynosił około 650 miliardów, a zagraniczny aż 950 miliardów.

Coraz większe znaczenie zyskuje termin ukrytego długu publicznego, co ma związek między innymi ze starzeniem się społeczeństw. Za taki dług najczęściej przyjmuje się inne niż kontrakty finansowe zobowiązania państwa do przyszłych płatności – przede wszystkim nabyte prawa do świadczeń emerytalno‑rentowych. W Polsce największą część ukrytego długu – wynoszącego łącznie 4 808 mld zł (stan na lipiec 2020 roku) – stanowią nabyte uprawnienia emerytalne obecnych i przyszłych seniorów w ZUS. Obejmują one zarówno zobowiązania wobec osób, które już pobierają emerytury, jak i powinności wobec tych, którzy - wpłacając składki emerytalne - zyskali prawo do emerytury po osiągnięciu stosownego wieku. Przyjęty w 2013 roku przez UE nowy standard rachunków narodowych nakłada na państwa członkowskie obowiązek szacowania wielkości długu ukrytego.

Dług może dotyczyć sektora publicznego, ale także finansowego, korporacji niefinansowych oraz gospodarstw domowych. W skład tego ostatniego rodzaju wchodzi zadłużenie konsumenckie (z kart kredytowych, chwilówek i innych kredytów) oraz kredyty hipoteczne. Obywatele są jednak nieco mniejszymi dłużnikami w porównaniu z firmami czy rządami.

RkvnTKylVcKmK

Tabelka zawiera porównanie rodzajów długów w wybranych państwach w pierwszym kwartale 2020 roku. Wymieniono następujące kraje: Korea Południowa, Stany Zjednoczone, Chiny, Polska, Indie, świat. W krajach tych wyszczególniono: dług gospodarstw domowych w procentach PKB, dług korporacji niefinansowych w procentach PKB, dług publiczny w procentach PKB, dług sektora finansowego w procentach PKB. Wartości przedstawiają się następująco: Korea Południowa: dług gospodarstw domowych w procentach PKB wynosi 97,9, dług korporacji niefinansowych w procentach PKB wynosi 104,6, dług publiczny w procentach PKB wynosi 41,4, dług sektora finansowego w procentach PKB wynosi 92,5. Stany Zjednoczone: dług gospodarstw domowych w procentach PKB wynosi 84,4, dług korporacji niefinansowych w procentach PKB wynosi 78,1, dług publiczny w procentach PKB wynosi 106, dług sektora finansowego w procentach PKB wynosi 81,9. Chiny: dług gospodarstw domowych w procentach PKB wynosi 58,8, dług korporacji niefinansowych w procentach PKB wynosi 159,1, dług publiczny w procentach PKB wynosi 55,3, dług sektora finansowego w procentach PKB wynosi 44,7. Polska: dług gospodarstw domowych w procentach PKB wynosi 35,5, dług korporacji niefinansowych w procentach PKB wynosi 43,8, dług publiczny w procentach PKB wynosi 50, dług sektora finansowego w procentach PKB wynosi 22,7. Indie: dług gospodarstw domowych w procentach PKB wynosi 12,4, dług korporacji niefinansowych w procentach PKB wynosi 44,8, dług publiczny w procentach PKB wynosi 68,6, dług sektora finansowego w procentach PKB wynosi 4,1. Świat: dług gospodarstw domowych w procentach PKB wynosi 61,7, dług korporacji niefinansowych w procentach PKB wynosi 94,7, dług publiczny w procentach PKB wynosi 90,7, dług sektora finansowego w procentach PKB wynosi 84,3.

dług zagranicznydług zagranicznyDług zagranicznydług zagranicznyDług zagraniczny, zwany inaczej długiem zewnętrznym, to całkowity dług zaciągany przez kredytobiorców‑rezydentów u kredytodawców poza granicami państwa. Dłużnikami mogą być rządy, firmy lub obywatele danego kraju, zaś zagranicznymi wierzycielami: banki komercyjne, inne rządy bądź międzynarodowe instytucje finansowe, jak np. Międzynarodowy Fundusz Walutowy czy Bank Światowy. Dług ten może mieć postać zarówno kredytów, jak i posiadanych przez podmioty zagraniczne skarbowych papierów wartościowych lub obligacji przedsiębiorstw. Przeciwieństwem długu zagranicznego jest dług krajowy (wewnętrzny), czyli ten zaciągany wobec obywateli (rezydentów).

bankructwo państwabankructwo państwabankructwo państwabankructwo państwaW rozumieniu potocznym bankructwo państwa pojawia się wtedy, gdy rząd i banki nie są w stanie terminowo spłacać zadłużenia. Nie oznaczają to jednak „likwidacji” kraju. Administracja może spłacić zaciągnięty dług, przy czym zazwyczaj wymaga to rozłożenia tej spłaty na dłuższy okres niż początkowo planowano. Tym samym właściwszym określeniem problemów z obsługą zadłużenia państw jest utrata płynności finansowej lub przejściowa niewypłacalność. Nie jest ona rzadka, wielokrotnie w historii dotykała kraje biedniejsze i bogatsze.

Obserwuje się również bankructwo firm oraz bankructwo konsumentów. W 2018 roku w Polsce upadłość ogłosiło ponad 6,5 tys. osób prywatnych. Mieli oni łącznie 141,5 mln zł zaległych płatności. Większość zadłużonych bankrutów‑osób fizycznych to kobiety, mieszkańcy dużych miast i osoby w kwiecie wieku.

Zadłużenie można wyrażać w wartościach nominalnych (kwota łącznych zobowiązań). Dotyczy to zarówno deficytu budżetowego, długu publicznego czy zagranicznego oraz innych zagadnień zadłużeniowych. Interpretacja wartości tych wskaźników bywa kłopotliwa.

ROLJCxb8LxsCf

Tabela przedstawia listę największych dłużników zagranicznych na świecie (w zależności od kraju dane z lat 2017-2020). Dług zagraniczny podano w dolarach USD. Stany Zjednoczone, dług zagraniczny wynosi 2,5413 mnożone przez 10 do potęgi 13. Wielka Brytania, dług zagraniczny wynosi 8,4760 mnożone przez 10 do potęgi 12. Niemcy, dług zagraniczny wynosi 4,9743 mnożone przez 10 do potęgi 12. Japonia, dług zagraniczny wynosi 3,5868 mnożone przez 10 do potęgi 12. Francja, dług zagraniczny wynosi 2,7857 mnożone przez 10 do potęgi 12. Włochy, dług zagraniczny wynosi 2,5107 mnożone przez 10 do potęgi 12. Hiszpania, dług zagraniczny wynosi 2,2591 mnożone przez 10 do potęgi 12. Chiny, dług zagraniczny wynosi 2,0573 mnożone przez 10 do potęgi 12. Kanada, dług zagraniczny wynosi 1,9319 mnożone przez 10 do potęgi 12. Szwajcaria, dług zagraniczny wynosi 1,8207 mnożone przez 10 do potęgi 12.

Duże liczby nie świadczą wcale o kryzysie zadłużenia, a więc o sytuacji, kiedy obciążenie finansów publicznych wysokimi spłatami zadłużenia zagranicznego ogranicza racjonalne wykorzystanie budżetu. Przykładowo Wielka Brytania należy do krajów o najwyższym długu zagranicznym na świecie, a to głównie dlatego, że Londyn pełni rolę światowego centrum finansowego.

Dług publiczny wyrażony w wartościach nominalnych jest podstawową zmienną, od której wylicza się koszty obsługi tego długu. W 2017 roku – w przypadku Polski – wyniósł on blisko 32 mld zł. To więcej niż zaplanowane wydatki na obronę narodową.

Wielkość zadłużenia przelicza się także na jednego mieszkańca. Jest to niezwykle sugestywna miara ukazująca skalę obciążenia obywateli długiem. Trzy kolejne kraje z największym długiem zagranicznym per capita to: Palau (0,85 mln USD), Monako i Singapur. W Polsce jest to „zaledwie” 9,5 tys. USD.

Zadłużenie można także wyrazić w stosunku do produktu krajowego brutto. Wielkość relacji długu/deficytu w odniesieniu do PKB jest jednym z mierników wykorzystywanych do monitorowania kondycji finansów publicznych. Przekroczenie pewnego progu jest sygnałem ostrzegawczym dla władz przed wpadnięciem w kryzys zadłużenia. Międzynarodowy Fundusz Walutowy przyjmuje, że znośny dla państw rozwijających się jest dług publiczny na poziomie 40% PKB, zaś przy 90% właściwie żadne państwo – nawet wysoko rozwinięte – nie może czuć się bezpiecznie. Tak duże zadłużenie przekłada się na wysokie koszty jego obsługi; wówczas zaczyna brakować pieniędzy na pokrycie podstawowych wydatków, np. w sektorze zdrowia czy edukacji. Problemem stają się wypłaty świadczeń socjalnych i pensji dla pracowników publicznych. Dochodzi do wyraźnego spowolnienia gospodarczego, a nawet recesji. Tak jest między innymi dlatego, że państwo ma trudności z inwestowaniem i finansowym wspieraniem przedsiębiorstw.

R1OfNxm2jQ8Pb

Tabela zawiera listę największych dłużników publicznych na świecie w roku 2020. Dług publiczny podano w procentach PKB. Japonia 237,5% PKB. Wenezuela 214,5% PKB. Sudan 177,9% PKB. Grecja 174,2% PKB. Liban 157,8% PKB. Włochy 133,4% PKB. Erytrea 127,3% PKB. Republika Zielonego Przylądka 125,3% PKB. Mozambik 124,5% PKB. Portugalia 119,5% PKB.

W Polsce ustanowiono w 1997 roku konstytucyjny limit zadłużenia w wysokości 60% PKB. Jeżeli zadłużenie osiągnie tę wartość, to nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych. Ocenia się, że przekroczenie 60% długu spowalnia wzrost w gospodarkach będących na poziomie rozwoju Polski. Ustawa o finansach publicznych z 2009 roku szczegółowo określiła progi ostrożnościowe, których przekroczenie zobowiązuje rząd do podjęcia określonych kroków. Na przykład, gdy relacja długu publicznego w stosunku do PKB jest większa niż 55%, ale mniejsza od 60%, to w projekcie budżetu na kolejny rok nie przewiduje się zwiększenia wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej, jak i ogranicza się wzrost wydatków wielu instytucji państwowych. A to tylko pomniejsze przykłady przewidywanych cięć.

Budżety większości państw świata zakładają deficyt rzędu paru procent PKB. Takie ustalenia funkcjonują także na poziomie międzynarodowym. Zgodnie z kryteriami konwergencji, państwa ubiegające się o wejście do strefy euro nie mogą mieć deficytu poniżej wartości -3% PKB. Próg ten obowiązuje również kraje będące już członkami UE, w przypadku spadku poniżej -3% wszczyna się tzw. procedurę nadmiernego deficytu. Podejmowane są określone działania korygujące. Polska była objęta tym postępowaniem w latach 2004–2008 i 2009–2015.

Analiza zmian w czasie wskaźnika zadłużenia w stosunku do PKB umożliwia ocenę wiarygodności państw na arenie międzynarodowej. Gdyby dany kraj zaczął być postrzegany przez inwestorów jako ten, który w przyszłości może mieć problemy ze spłatą zadłużenia, to już dzisiaj byłoby trudniej znaleźć chętnych na obligacje. Wówczas musiałby dalej się zadłużać, ale na znacznie gorszych warunkach (na wyższy procent). Jest to tzw. spirala/pułapka zadłużeniaspirala zadłużeniaspirala/pułapka zadłużenia. W konsekwencji państwo to ma trudności z zawieraniem umów międzynarodowych. Problemy z zaciąganiem zagranicznych kredytów będą mieli także przedsiębiorcy, co redukuje wymianę handlową z zagranicą. Niską i spadającą ocenę kredytową będą miały głównie państwa:

• z szybkim przyrostem długu w stosunkowo krótkim czasie,

• słabo rozwinięte gospodarczo,

• z niekorzystną historią obsługi długu (np. wiarygodność kredytowa Rumunii jest stosunkowo niska, bo kraj ten nie spłacał długu w latach 1933‑1958, 1981‑1983 i w 1986 roku).

Analiza wskaźników zadłużenia między państwami jest utrudniona. Wiele krajów stara się bowiem ukryć ten niewygodny problem. Wyzwaniami są także sposoby pomiaru długu. Aby temu przeciwdziałać, od 2011 roku państwa członkowskie UE muszą raportować o wysokości długu i deficytu publicznego według ujednoliconej metody obliczania.

Powyżej przedstawiono tylko wybrane sposoby pomiaru zadłużenia. Istnieje wiele innych, które wylicza się w określonym celu. Można np. określić relację spłaty długu zagranicznego (raty wraz z odsetkami) do eksportu w ujęciu rocznym. Taki wskaźnik służy ocenie, czy takie zadłużenie jest zagrożone. Umownie – zwłaszcza dla państw rozwijających się – przyjmuje się, że taka sytuacji występuje, gdy wartość wskaźnika przekracza 25%.

Słownik