Pozycja ustrojowa Rady Ministrów

Zgodnie z art. 10 ust. 2 Konstytucji RP władzę wykonawczą sprawują Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów. Egzekutywa w Polsce jest więc dualistyczna, dwuczłonowa. Rada Ministrów jest drugim, obok Prezydenta RP, podstawowym organem władzy wykonawczej. Jest to naczelny i centralny organ władzy wykonawczej, powołany do prowadzenia polityki państwa i kierowania administracją rządową, którego skład, tryb powołania oraz sposób i zakres działania określają przepisy konstytucyjne i regulacje niższego rzędu. Termin „rząd” nie jest rozumiany jednolicie, w najwęższym znaczeniu obejmuje szefa rządu – premiera, ewentualnie wicepremierów oraz ministrów – członków rządu, i w tym znaczeniu jest on uważany za synonim Rady Ministrów. Niekiedy mianem rządu określany jest cały system organizacyjny podporządkowany Radzie Ministrów, a więc administracja rządowa. W skład administracji rządowej, oprócz członków Rady Ministrów, wchodzą podległe ministrom ministerstwa, kierownicy tzw. urzędów centralnychurząd centralnyurzędów centralnych oraz terenowa administracja rządowa zorganizowana wokół urzędu wojewody bądź bezpośrednio podległa określonym organom stopnia centralnego. Administracja samorządowa pozostaje poza systemem administracji rządowej i obejmuje terenowe urzędy podporządkowane jednostkom samorządu terytorialnegosamorząd terytorialnysamorządu terytorialnego. Administracja publiczna to zbiorcze określenie całego systemu administracyjnego, obejmujące administrację rządową i samorządową. Konstytucja z 1997 r. używa wyłącznie terminu Rada Ministrów; nastąpiła dekonstytucjonalizacja pojęcia rząd, lecz jego wykorzystanie w języku potocznym wydaje się w pełni usprawiedliwione.

Pozycję ustrojową Rady Ministrów wyznaczają następujące cechy:

• jest jednym z dwóch podstawowych organów władzy wykonawczej, równorzędnym wobec prezydenta, któremu w żadnym stopniu nie jest podporządkowana;

• jest politycznie powiązana z sejmem, pochodzi z jego większości i w znacznym stopniu jest złożona z posłów; ponosi odpowiedzialność polityczną przed sejmem; ma charakter polityczny;

• prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną państwa i do niej należą sprawy polityki państwa niezastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego (art. 146 ust. 1 i 2); Konstytucja ustanowiła więc zasadę domniemania kompetencji Rady Ministrów w dziedzinach polityki państwa.

Dymisja Rady Ministrów

Powoływanie Rady Ministrów jest wynikiem przyjęcia przez Prezydenta RP dymisji poprzedniego rządu. DymisjadymisjaDymisja RM to oświadczenie Prezesa RM, dokonane w imieniu rządu, stwierdzające wolę zakończenia urzędowania i otwierające procedurę tworzenia rządu.

Prezes RM składa dymisję w następujących przypadkach:

R1HmV8SFCmclO1

Zdjęcie przedstawia dużą, długą salę. Stoi w niej owalny stół otoczony rzędem krzeseł. Za szczytem stołu stoją flagi Polski i Unii Europejskiej. Za nimi, na ścianie, wisi polskie godło.

Złożenie dymisji i jej przyjęcie nie kładzie natychmiastowego kresu istnienia i funkcjonowania dotychczasowej Rady Ministrów. Przyjmując dymisję, prezydent jest zobowiązany do powierzenia rządowi dalszego sprawowania obowiązków do czasu wyboru nowej Rady Ministrów (art. 162 ust. 3). Rozwiązanie takie służy realizacji zasady, że państwo nie może pozostać bez rządu, dawny rząd funkcjonuje więc do czasu powołania nowego. Konstytucja nie ogranicza kompetencji gabinetu sprawującego obowiązki, co oznacza, że może on podejmować wszelkie decyzje leżące w zakresie działania Rady Ministrów. Zwyczaj polityczny nakazuje jednak, aby powstrzymywała się ona od strategicznych państwowych decyzji i ograniczyła się do bieżącego zarządu sprawami państwowymi. Przyjęcie dymisji Rady Ministrów rodzi istotne skutki dla systemu administracji rządowej, zobowiązuje bowiem do złożenia dymisji sekretarzy i podsekretarzy stanu oraz wojewodów i wicewojewodów.

Powoływanie Rady Ministrów

Powoływanie Rady Ministrów jest procesem składającym się z wielu czynności (zarówno prawnych, jak i faktycznych), których celem jest powstanie (ukonstytuowanie się) tego organu. Rada Ministrów powoływana jest przez Prezydenta RP, który musi liczyć się ze stanowiskiem większości sejmowej, rząd pochodzi bowiem z parlamentu. Ten podział kompetencji między Prezydentem RP a Sejmem RP nie jest jednak równoważny, ponieważ jest możliwe powołanie rządu bez zgody prezydenta, a nie jest to możliwe bez zgody sejmu. RM nie jest organem kadencyjnym, ale okres jej funkcjonowania jest ograniczony kadencją sejmu.

Przyjęcie przez prezydenta dymisji otwiera proces tworzenia nowego rządu. Składa się on z systemu procedur uszeregowanych w taki sposób, że niepowodzenie jednej procedury powoduje przejście do następnej. Procedury te uruchamiane są w ściśle określonej kolejności i charakteryzują się malejącym stopniem rygoryzmu warunków, które są niezbędne do utworzenia rządu. Wśród procedur powołania rządu można wyróżnić procedurę zasadniczą oraz dwie procedury rezerwowe.

Odpowiedzialność Rady Ministrów

Aby działalność rządu była korygowana i aby można było odwołać rząd niewypełniający swoich funkcji lub łamiący prawo, wprowadzono odpowiedzialność rządu. Są dwie formy odpowiedzialności rządu:

• odpowiedzialność polityczna, zwana też parlamentarną, występuje wówczas, gdy zachodzą rozbieżności między polityką postulowaną przez większość parlamentarną a realizowaną przez rząd;

• odpowiedzialność konstytucyjna, zwana też prawną, jest odpowiedzialnością za naruszenie prawa.

Rada Ministrów ponosi za swoją działalność odpowiedzialność polityczną przed sejmem, tzn. może być zmuszona do dymisji, jeżeli sejm negatywnie oceni jej działalność. Konstytucja wprowadza dwa rodzaje odpowiedzialności politycznej rządu: solidarną, czyli zbiorową, oraz indywidualną, którą konstytucja odnosi do każdego z  członków rządu z wyłączeniem premiera, bowiem wymuszenie dymisji premiera skutkuje jednoczesną dymisją całego rządu. Odpowiedzialność solidarna może być egzekwowana w dwóch procedurach: wotum nieufnościwotum nieufnościwotum nieufności i wotum zaufaniawotum zaufaniawotum zaufania.

Wotum nieufności jest narzędziem stosowanym przez opozycję parlamentarną, zmierzającym do wyrażenia swej dezaprobaty dla polityki rządu i usunięcia tegoż. W polskich rozwiązaniach konstytucyjnych znalazł się mechanizm stabilizujący i wzmacniający pozycję rządu oraz ograniczający możliwość jego odwołania – konstruktywne wotum nieufności. Oznacza to, że jedyną drogą usunięcia rządu jest jednoczesne dokonanie wyboru nowego premiera. Tak więc sejm może obalić rząd jedynie wówczas, gdy uformowała się w nim nowa, pozytywna większość zdolna do wyłonienia nowego gabinetu. Podkreślić należy, że konstytucja ustanawia wotum nieufności tylko w jego konstruktywnej formie, nie ma możliwości złożenia wniosku o zwykłe wotum nieufności (Mała konstytucja z roku 1992 dopuszczała taką możliwość).

Przeprowadzane jest jedno głosowanie, podczas którego posłowie decydują jednocześnie o usunięciu dotychczasowego premiera i o wyborze nowego.

Jeżeli wniosek nie uzyska wymaganej większości, jest on odrzucony. Rodzi to zakaz wnioskowania o wotum nieufności przez okres 3 miesięcy od dnia postawienia pierwszego wniosku. Zakaz ten nie ma zastosowania, jeżeli z nowym wnioskiem wystąpi co najmniej 115 posłów.

Jeżeli wniosek o wotum nieufności dla rządu zostanie przegłosowany, wówczas odwołany premier składa dymisję, a prezydent musi tę dymisję przyjąć. Prezydent jest zobowiązany powołać wybranego przez sejm Prezesa Rady Ministrów i (na jego wniosek) pozostałych członków rządu. Dobór składu rządu należy do samodzielnej decyzji premiera.

Poszczególni członkowie rządu (oprócz premiera) mogą być pociągnięci do odpowiedzialności indywidualnej za sprawy należące do ich kompetencji bądź powierzone im przez Prezesa Rady Ministrów.

Procedura pociągnięcia członka rządu do odpowiedzialności politycznej, obejmuje następujące wymogi formalne:

W odróżnieniu od wniosku o wotum nieufności dla rządu, wniosek o wotum nieufności dla członka rządu nie ma charakteru konstruktywnego, nie zawiera więc imiennego wskazania kandydata na członka rządu. Jest to skutkiem przyjęcia zasady, że dobór członków rządu należy do premiera.

Jeżeli wniosek o wyrażenie wotum nieufności wobec członka rządu zostanie przyjęty, prezydent zobowiązany jest odwołać go ze stanowiska. Natomiast jeżeli zostanie odrzucony, to jego ponowne zgłoszenie dopuszczalne jest dopiero po upływie trzech miesięcy od dnia zgłoszenia poprzedniego wniosku, chyba że z nowym wnioskiem wystąpi grupa co najmniej 115 posłów. Członkowie rządu ponoszą także odpowiedzialność polityczną przed Prezesem Rady Ministrów, który w każdym czasie i z każdego powodu może zażądać od nich złożenia dymisji ze stanowiska.

Instytucja wotum zaufania polega na tym, że o poparcie sejmu zabiega Prezes Rady Ministrów i to on jest inicjatorem wniosku. Wotum zaufania występuje na gruncie konstytucji w dwóch różnych sytuacjach: w procesie powołania rządu, kiedy premier, po wygłoszeniu exposéexposéexposé musi postawić wniosek o wotum zaufania dla rządu, oraz podczas funkcjonowania Rady Ministrów. W tej drugiej sytuacji, zgodnie z art. 160 Konstytucji RP, Prezes Rady Ministrów może zwrócić się do sejmu o wyrażenie Radzie Ministrów wotum zaufania, więc może mieć to miejsce w każdym czasie i z każdego powodu. Wotum zaufania jest udzielane rządowi przez sejm większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Przyjęcie przez sejm wniosku wzmacnia pozycję rządu, a jego odrzucenie powoduje obowiązek złożenia przez rząd dymisji.

RJQKfmyfdpIjB

Zdjęcie przedstawia wnętrze sali Sejmu RP. Ukazany jest stół prezydialny i mównica. Przemawia na niej Premier Mateusz Morawiecki.

Premier i członkowie rządu ponoszą także za swoją działalność odpowiedzialność konstytucyjną, za naruszenie konstytucji lub ustawy (delikt konstytucyjny) bądź za przestępstwo popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem (art. 156 ust. 1). O pociągnięciu do odpowiedzialności konstytucyjnej decyduje sejm. Wniosek taki może zgłosić prezydent lub co najmniej 115 posłów. Jest on kierowany do sejmu, a rozpatruje go sejmowa Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej. Uchwała sejmu w sprawie pociągnięcia członka rządu do odpowiedzialności konstytucyjnej jest podejmowana większością 3/5 ustawowej liczby posłów (co najmniej 276 głosów). Sprawę rozstrzyga wówczas Trybunał Stanu.

Słownik