Tomasz Litwin Rząd mniejszościowy w polskiej praktyce parlamentarnej

Rząd mniejszościowy nie jest w polskim parlamentaryzmie zjawiskiem nowym. Ta forma sprawowania władzy pojawiła się już w dwudziestoleciu międzywojennym. Głównym powodem istnienia takiej formy rządów była bardzo duża niestabilność koalicji parlamentarnych. Ani Konstytucja, ani inne przepisy prawne nie przewidują specjalnych przepisów odnośnie do rządu mniejszościowego, zatem jest to pojęcie doktrynalne, a nie prawne. Aby scharakteryzować rząd mniejszościowy w świetle obecnej konstytucji należy wyróżnić jego następujące cechy:

– rząd albo osoba premiera (w przypadku gdy zmiana rządu następuje w wyniku konstruktywnego wotum nieufności) mogą zostać zaakceptowane przez większość parlamentarną dzięki poparciu go albo „milczącą aprobatą” (…);

– rząd mniejszościowy może też powstać w wyniku rozpadu dotychczasowej koalicji (…);

– rząd nie posiada stałego poparcia większości parlamentarnej, członkami rządu są przeważnie politycy związani z jedną partią, rząd uzyskuje swoje cele przez uzgadnianie stanowisk z różnymi środowiskami w parlamencie w zależności od problematyki swoich inicjatyw.

Rządy mniejszościowe (przeważnie monopartyjne) stają się coraz częstszym wyjątkiem od zasady tworzenia przeważnie dwu-, rzadziej trójpartyjnych koalicji i w konsekwencji rządów większościowych. Porównując rządy posiadające poparcie większości sejmowej do rządów mniejszościowych, te drugie należy ocenić negatywnie. Koalicja większościowa w przeciwieństwie do rządów mniejszościowych pozwala na sprawne i szybkie procedowanie aktów prawnych w Sejmie, a nawet przeprowadzanie ważnych społecznie reform. Istnienie koalicji większościowej powoduje także, że inicjatywy podjęte w celu odwołania poszczególnych ministrów (lub pociągnięcia ich do odpowiedzialności konstytucyjnej) stają się raczej wyrazem sprzeciwu opozycji wobec polityki danego członka rządu, a nie realną groźbą przymusowej zmiany składu rządu.

Istnienie koalicji większościowej zapewnia zatem – w przeciwieństwie do rządów mniejszościowych – stabilność funkcjonowania Rady Ministrów.

cytat3 Źródło: Tomasz Litwin, Rząd mniejszościowy w polskiej praktyce parlamentarnej, Kraków 2000, s. 75–76.

Unia Wolności wycofuje swoich ministrów z rządu

Niedziela, 28 maja 2000

W Warszawie przed południem zebrała się Rada Krajowa Unii Wolności, która zdecydowała o wyjściu unijnych ministrów z rządu (…).

– Zrobiłem wszystko dla utrzymania koalicji AWS‑UW, bo rząd mniejszościowy jest zawsze mniej skuteczny – mówi premier Jerzy Buzek (…). Podkreślił, że władze obu ugrupowań zadecydują, czy koalicja zostanie odnowiona. – Do tego czasu rząd musi sprawnie działać – powiedział premier. Unijni ministrowie zadeklarowali, że będą pełnić swoje obowiązki do czasu podpisania ich dymisji przez prezydenta (…). Unia wychodzi z rządu między innymi dlatego, że nie było odpowiedniego wsparcia w parlamencie dla uzgodnionych wcześniej posunięć. Poza tym unitom nie podobało się to, że część AWS razem z opozycją popierała rozwiązania szkodliwe i sprzeczne ze strategią rządu.

cytat4 Źródło: Unia Wolności wycofuje swoich ministrów z rządu, 3.04.2020 r., dostępny w internecie: fakty.interia.pl [dostęp 28.05.2000 r.].

Barbara Breabăn Upadek rządu Leszka Millera

Sytuacja gospodarcza w 2003 r. była nadal zła (…). Rządowa koalicja zamiast prób przeciwdziałania kryzysowi zajmowała się głównie własnymi interesami. W wyniku nieporozumień w rządzie na początku 2003 r. odeszli ministrowie skarbu Wiesław Kaczmarek i gospodarki Jacek Piechota.

W połowie stycznia 2003 r. prezydent Aleksander Kwaśniewski zawetował ustawę o biopaliwach, uchwaloną za sprawą PSL, a zmuszającą kierowców do tankowania paliw o niebezpiecznie wysokiej dla silników zawartości paliw pochodzenia roślinnego. Zaostrzyło to stosunki między koalicjantami. 1 marca rozmowy w sprawie utrzymania koalicji zakończyły się fiaskiem, a premier Leszek Miller był zmuszony ogłosić koniec koalicji. Po wycofaniu się z rządu wicepremiera Jarosława Kalinowskiego i ministrów z PSL, gabinet Millera stał się rządem mniejszościowym.

2 kwietnia 2003 r. prezydent Kwaśniewski i premier Miller zaproponowali przedterminowe wybory w czerwcu 2003 r., a więc łącznie z referendum w sprawie akcesu Polski do Unii Europejskiej. Liczyli, że do tej pory uda się utrzymać względnie wysokie poparcie dla obozu rządzącego, a popularność członkostwa w Unii da im dodatkowy atut.

Opierając się na korzystnym wyniku referendum unijnego z czerwca 2003 r., premier Miller usiłował wzmocnić pozycję swego gabinetu, występując o wotum zaufania do sejmu i 13 czerwca otrzymał je. Nie był to sukces na miarę oczekiwań, gdyż popularność rządu Millera była już mniejsza niż dwa lata wcześniej rządu Jerzego Buzka. Przyczyną spadku notowań władz postkomunistycznych była nieskuteczność, a także ujawniane stale afery i skandale.

Na wiosnę 2004 r. rząd Millera znajdował się w sytuacji krytycznej. Szef SLD, Krzysztof Janik, otwarcie żądał ustąpienia Millera, który początkowo opierał się. Widząc nadchodzącą nieuchronnie klęskę formacji postkomunistycznej, część jej działaczy groziła odejściem w przypadku braku zmian.

26 marca 2004 r. Miller zapowiedział, że poda się do dymisji 2 maja, po wejściu Polski do Unii Europejskiej. Nowym szefem rządu prezydent Kwaśniewski mianował Marka Belkę. Misja stworzenia rządu napotykała na duże trudności. Sytuacja polityczna kraju była najgorsza od początku transformacji ustrojowej. 

Marek Belka wygłosił exposé programowe 14 maja 2004, po czym nie uzyskał w sejmie wotum zaufania. Prezydent przyjął dymisję Rady Ministrów i powierzył jej sprawowanie obowiązków do czasu powołania nowego gabinetu. Drugi rząd Marka Belki został powołany przez prezydenta RP Aleksandra Kwaśniewskiego 11 czerwca 2004. W pierwszym konstytucyjnym kroku premier nie uzyskał wotum zaufania, w drugim kroku sejm nie zgłosił swojego kandydata na premiera, w trzecim, ostatnim, prezydent Aleksander Kwaśniewski ponownie powierzył urząd premiera Markowi Belce. Sejm udzielił wotum zaufania rządowi po wygłoszeniu exposé przez premiera 24 czerwca 2004.

cytat5 Źródło: Barbara Breabăn, Upadek rządu Leszka Millera, 10.06.2014 r., dostępny w internecie: dompolski.ro [dostęp 3.04.2020 r.].

Kartka z kalendarza

Po wygranych w 2005 r. przez PiS wyborach prezydent Aleksander Kwaśniewski zaprzysiągł 31 października rząd Kazimierza Marcinkiewicza. Był to rząd mniejszościowy, bo PiS nie udało się stworzyć koalicji z PO. Oprócz polityków PiS znalazło się w nim kilku ministrów bezpartyjnych, np. Stefan Meller (szef MSZ). Ministrami byli m.in. Zbigniew Ziobro, Ludwik Dorn, Zbigniew Religa, Radosław Sikorski i Zbigniew Wassermann.

Jarosław Kaczyński miał nie być premierem. W 2005 r. (odbywały się wówczas wybory parlamentarne i prezydenckie) stwierdził, że nie stanie na czele rządu, jeśli jego brat zostanie prezydentem. Chodziło o uspokojenie tych wyborców, którzy może i PiS akceptowali, ale dwaj Kaczyńscy na najwyższych stanowiskach to mogłoby być dla nich za dużo. Dlatego premierem został Kazimierz Marcinkiewicz (…).

Ciemne chmury zaczęły się gromadzić nad Marcinkiewiczem wiosną 2006 r. Coraz głośniej zaczęło się mówić, że ster władzy przejmie prezes Kaczyński. Dawne zapewnienia, że tego nie zrobi, uznano za niebyłe, gdyż zmieniła się „sytuacja”, a to pojęcie zawsze było dla PiS kluczowe.

10 lipca 2006 r. prezydent Lech Kaczyński powierzył bratu Jarosławowi misję utworzenia rządu, a 14 lipca nominację otrzymał jego gabinet. Zmian personalnych prawie w nim nie było, bo w tej operacji nie chodziło o skład rządu, i tak wcześniej podyktowany przez szefa PiS, ale o samego premiera (…).

cytat6 Źródło: Kartka z kalendarza, 27.10.2015 r., dostępny w internecie: wyborcza.pl [dostęp 3.04.2020 r.].

Mariusz Janicki, Wiesław Władyga, Anna Dąbrowska Jak rządził premier Kaczyński

Kaczyński odziedziczył po Marcinkiewiczu egzotyczną koalicję z Samoobroną i Ligą Polskich Rodzin, którą sam wcześniej tworzył (…).

Pod koniec czerwca Kaczyński podpisał z Lepperem i Giertychem aneks do umowy koalicyjnej (m.in. nowelizacja ordynacji wyborczej oraz tryb wyboru prezesa NIK). Wydawało się, że kryzys został przełamany i nadchodzą lepsze czasy (…). Ale (…) lato okazało się fatalne. Na skutek „afery gruntowej” (czyli akcji CBA zmierzającej do skompromitowania wicepremiera Leppera, do którego miała rzekomo trafić łapówka za decyzję o odrolnieniu atrakcyjnych gruntów) Kaczyński odwołał Leppera ze wszystkich rządowych funkcji. Rząd zatrzeszczał. Na początku sierpnia Samoobrona wycofała się z koalicji. Tuż potem Kaczyński zdymisjonował ministra MSW Janusza Kaczmarka, który znalazł się w „kręgu podejrzeń” w związku z przeciekiem w aferze gruntowej. Odwołani zostali też wszyscy ministrowie Samoobrony i LPR. Kaczyński miał od tego momentu rząd mniejszościowy. A na początku września sejm zdecydował o skróceniu kadencji.

cytat7 Źródło: Anna Dąbrowska, Mariusz Janicki, Wiesław Władyga, Jak rządził premier Kaczyński, 26.07.2011 r., dostępny w internecie: polityka.pl [dostęp 3.04.2020 r.].

Bożenia Dziemidok‑Olszewska Odpowiedzialność polityczna rządu w III Rzeczypospolitej Polskiej i V Republice Francuskiej

Współcześnie coraz bardziej rozpowszechniony i popularny staje się model zracjonalizowanego systemu parlamentarnego. Racjonalizacja systemu parlamentarnego miała na celu przywrócenie zachwianej równowagi pomiędzy władzami, wyrażała się we wprowadzeniu mechanizmów usprawniających parlamentarny system rządzenia. Równoważność osiągnięto poprzez wzmocnienie pozycji egzekutywy, a  właściwie rządu i  jego szefa, oraz ustanowienie sformalizowanych procedur oddziaływania parlamentu na rząd. Procedury te miały zabezpieczać trwałość, stabilność i funkcjonalność systemu rządów. Wśród nich szczególnie istotne okazały się regulacje odpowiedzialności politycznej rządu, zabezpieczające go przed pochopnym obalaniem przez negatywne większości parlamentarne. Celem tych utrudnionych procedur egzekwowania odpowiedzialności rządu jest zapobieganie kryzysom rządowym i stabilizacja systemu parlamentarnego, a podstawowymi mechanizmami są: tworzenie warunków utrudniających odwołanie rządu, ograniczanie odpowiedzialności rządu do indywidualnej czy zwiększenie formalnych i  proceduralnych wymogów w  zakresie egzekwowania odpowiedzialności rządu. Warto podkreślić, że w parlamentaryzmie zracjonalizowanym nastąpiło przesunięcie w sferze wzajemnych relacji między parlamentem a rządem, polegające na tym, że to nie rząd musi udowadniać posiadane w parlamencie poparcie, ale parlament winien udowodnić, że nie akceptuje rządu.

cytat9 Źródło: Bożenia Dziemidok‑Olszewska, Odpowiedzialność polityczna rządu w III Rzeczypospolitej Polskiej i V Republice Francuskiej, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2010, nr 2, 3, s. 212.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Art. 157
1. Członkowie Rady Ministrów ponoszą przed Sejmem solidarną odpowiedzialność za działalność Rady Ministrów.
2. Członkowie Rady Ministrów ponoszą przed Sejmem również odpowiedzialność indywidualną za sprawy należące do ich kompetencji lub powierzone im przez Prezesa Rady Ministrów.

Art. 158
1. Sejm wyraża Radzie Ministrów wotum nieufności większością ustawowej liczby posłów na wniosek zgłoszony przez co najmniej 46 posłów i wskazujący imiennie kandydata na Prezesa Rady Ministrów. Jeżeli uchwała została przyjęta przez Sejm, Prezydent Rzeczypospolitej przyjmuje dymisję Rady Ministrów i powołuje wybranego przez Sejm nowego Prezesa Rady Ministrów, a na jego wniosek pozostałych członków Rady Ministrów oraz odbiera od nich przysięgę.
2. Wniosek o podjęcie uchwały, o której mowa w ust. 1, może być poddany pod głosowanie nie wcześniej niż po upływie 7 dni od dnia jego zgłoszenia. Powtórny wniosek może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia poprzedniego wniosku. Powtórny wniosek może być zgłoszony przed upływem 3 miesięcy, jeżeli wystąpi z nim co najmniej 115 posłów.

Art. 159
1. Sejm może wyrazić ministrowi wotum nieufności. Wniosek o wyrażenie wotum nieufności może być zgłoszony przez co najmniej 69 posłów. Przepis art. 158 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
2. Prezydent Rzeczypospolitej odwołuje ministra, któremu Sejm wyraził wotum nieufności większością głosów ustawowej liczby posłów.

cytat8 Źródło: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., 21.10.2009 r., dostępny w internecie: sejm.gov.pl [dostęp 3.04.2020 r.].